【謝志誠專欄】沒人能持續採礦!為何「霸王條款」修不掉?白話文解釋《礦業法》充滿爭議的前世今生

【我們為什麼挑選這篇文章】

台灣的礦業自 1970 開始發展,但《礦業法》卻是 1930 年的產物 。 2003 年,陳水扁政府 修改《礦業法》,保留了違反人權的第 47 條「霸王硬上弓條款」,更創了現行的第 31 條「霸王條款」,環團地球公民基金會執行長李根政因此 感嘆 :「這不只是國民黨的黨國餘威,更是民進黨的歷史責任。」

如今,修了 3 年的《礦業法》多次協商破局,下屆立法委員換人,等同所有修法進度全部歸零,礦場也能沿用「免環評、免告知、免同意」的舊法。《礦業法》背後的問題到底多嚴重,一起透過本文了解它的前世今生。(責任編輯:黃梅茹)

首圖來源:截自地球公民基金會 影片

亞泥採礦爭議不斷

亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥公司)於 1970 年代就開始在花蓮縣秀林鄉,富世村的太魯閣族人世居的土地上採礦,長久以來爭議不斷。先有礦區土地取得的疑慮,亞泥原領有位在花蓮縣新城鄉、秀林鄉新城的臺灣採字第 5335 號大理石礦採礦執照,將於 2017 年 11 月 22 日屆期。亞泥公司遂於 2016 年 11 月 25 日提出礦業權展限申請,經經濟部礦務局於 2017 年 3 月 14 日核准展限 20 年,有效期限至 2037 年 11 月 22 日止。

政府核准亞泥礦權展限後,外界譁然

經濟部礦務局核准亞泥礦權展限的訊息傳出後,輿論譁然。

第一,監察院於 2017 年 10 月 12 日對經濟部及花蓮縣政府提出糾正,認為經濟部審查亞泥礦業權展限,輕忽礦區內土石流潛勢溪流及地質敏感區,應查未查;花連縣政府就亞泥等申請續租礦業用地政策反覆,任令其持續採礦收益卻遲未收取租金,讓亞泥形同「坐在權利上睡覺」。

監察院也指出礦業法不妥適之處:(1) 王條款:2003 年《礦業法》修法時,增訂「設定礦業權後的礦區,如被劃設保護區而有被駁回礦業權的情形,劃設機關必須補償礦業者的損失」,此修法導致各行政機關為了避免負擔補償之龐大費用,不願也不敢劃設禁止採礦之區域。(2)忽視原住民族權益:未明訂在進行礦業權設定或展限時,應實踐《原基法》第 21 條,徵得原住民族同意。

第二,礦區內土地之所有人及土地之耕作權人徐阿金、田明正等四人對經濟部提起行政訴訟(臺北高等行政法院 106 年度 訴 字第 1505 號行政裁定),審理結果判決徐阿金、田明正等四人勝訴,撤銷經濟部礦務局核准亞泥展限 20 年之處分。

第三,2018 年 03 月 25 日,總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會也提出要求成立「亞洲水泥公司新城山礦場取得原住民族土地真相調查小組」。

第四,監察院再於 2019 年 6 月 12 日通過監察委員瓦歷斯.貝林及高涌誠之提案,糾正原住民族委員會、花蓮縣政府、花蓮縣秀林鄉公所。

糾正案指出, 在亞洲水泥公司申請租用富世、秀林段山地保留地土地使用之第 1 次召開協調會中,政府代表僅強調將保留地租予亞泥公司採礦,可促進地方經濟發展、增加當地工作機會,卻未告知原住民於塗銷耕作權後,將喪失繼續耕作及未來取得土地所有權之權利,不僅對原住民生存權與財產權有重大影響,更喪失政府保障原住民生計之立場 ,失職之咎甚明。

《礦業法》有哪些爭議條文?

彙整監察院的報告及地球公民基金會等民間團體的訴求,礦業法的爭議條文主要為第三十一條(霸王條款)及第四十七條(霸王硬上弓條款):

其中,《礦業法》第三十一條係關於礦業權展限之申請或駁回,其爭議可分成兩個部份:

(1)礦業者提出礦業權展限之申請時,主管機關的核駁空間?

(2)主管機關依第一項第三款規定,將礦業權展限的申請案駁回,導致礦業權者遭受有損失時,礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生的損失,向限制探、採者或其他應負補償責任者,請求相當的補償。簡言之,已經設定礦業權後,若有劃設機關在其礦場範圍內新設有國家公園、保安林地、水庫集水區或軍事設施等,當主管機關以此為由駁回礦業權者的展限申請時,礦業權者可以要求補償。故被稱為「霸王條款」。

《礦業法》第四十七條係關於礦業權者使用他人土地之協議,該條文明定:「土地之使用經核定後,礦業權者為取得土地使用權,應與土地所有人及關係人協議;不能達成協議時,雙方均得向主管機關申請調處。土地所有人及關係人不接受前項調處時,得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償,申請主管機關備查後,先行使用其土地。」即礦業權者在取得土地使用權過程,即便不能與土地所有人及關係人達成協議或讓土地所有人及關係人接受調處時,只要把地價、租金或補償提存即可直接使用,故被稱為「霸王硬上弓條款」。

礦業權展限是新權利之賦予嗎?

主張展限是新權利之賦與者這麼說⋯⋯

此論者的依據有二:(1)法務部民國 90 年 10 月 24 日法務部(90)法律字第 032276 號函釋;(2)最高行政法院民國 92 年 07 月 17 日 92 年度判字第 936 號行政判決。

前者(法務部法律字第 032276 號函釋)指出:「採礦權期滿即消滅,須經由另一核准之行政處分,賦予另一新之採礦權,故本法第十六條但書所稱之「展限」,實為採礦權之更新,與新設定之採礦權同。…… 礦業權期滿即消滅,礦業權展限之核准係另一新的行政處分,主管機關本得依規定予以准駁,從而,經濟部認為不同意展限,礦業權者既有權益必受損失而應予補償之意見,即待斟酌。」主張展限絕對是一個新行政處份,且採礦屬於特許,不是人民理所當然擁有且持續性之權利,沒有一直延續之道理,行政機關當然有其准駁空間,並非如其所說是『舊權利之延續』。」

後者(最高行政法院 92 年度 判 字第 936 號行政判決)指出:「從現行礦業法施行細則第五十六條第一項各款所定之核准要件來觀察,礦業權之延展顯然屬於新權利之賦與,因為核准之要件中並不包涵「既得權保護」之問題。因此礦業權之延展性質上純屬『新授益處分之作成』,⋯⋯,也無(廣義的)信賴保護原則適用之餘地。⋯⋯採礦權准許時之法規,於屆期申請展限時已失效,此時是否准予展限自應依據展限時有效之法規,此與行政法平等原則及信賴保護原則無涉。」

又,礦業權展限是舊權利的延續?

主張展限是舊權利之延續者這麼說⋯⋯

「主張展限是舊權利之延續者」除了反駁「主張礦權展限是新權利之賦與者」之論述基礎是 88 年 11 月 24 日發布的《礦業法施行細則》第 56 條第 1 項各款及 91 年 6 月 12 日修正公布的《礦業法》,前者於 92 年 12 月 31 日《礦業法》公告修正時廢止,後者則於 92 年 12 月 31 日全文修正。更援用下列三個理由,主張「礦權展限原則同意,例外駁回需補償」:

第一,修正後的第三十一條明定:「礦業權展限之申請,非有下列 〈五款〉 情形之一者,主管機關不得駁回:⋯⋯。」搭配同法第十三條第二款:「採礦者經依前項規定為展限之申請時,在採礦權期滿至主管機關就展限申請案為准駁之期間內,其採礦權仍為存續」。

第二,修正後第二節節名由「礦業權之設定」修正為「礦業權之設定及展限」,其修法理由說明:「礦業權展限非屬新設定。」(詳參行政院版礦業法修正草案)

第三,礦業案件踐行原基法 21 之時點會議紀錄(行政院秘書長 105 年 11 月 22 日院臺經字第 1050183620 號函文)結論:「有關礦業案件踐行原住民族基本法第 21 條規定之時點,應於新礦業權設定階段或既有礦業權之新礦業用地核定階段踐行;至礦業權展限階段尚無需踐行」。主張:「礦權展限是舊權利的延伸」。

審視 92 年 12 月 31 日修正後的第三十一條條文及原條文對照(圖一),可見修正後的第三十一條條文真如「主張展限是舊權利之延續者」所稱:「礦權展限原則同意,例外駁回需補償。」這樣的條文確實很難見容於當前公民社會的主張;但回顧立法院第五屆第三會期經濟及能源委員會審查行政院函請審議「礦業法修正草案」的會議紀錄(圖二),竟然發現該條文是「無異議,通過。」

真是「昨是今非」!

圖一 、礦業法第三十一條與修正前條文對照,圖片來源:謝志誠提供。
圖二、立法院第五屆第三會期經濟及能源委員會審查行政院函請審議「礦業法修正草案」案第一次會議紀錄,圖片來源:謝志誠提供。

行政法院最新見解已明確告知:爭議條文應趕快修正

在經濟部礦務局引用現行礦業法條文核准亞泥礦權展限之後,礦區內土地所有人及土地耕作權人徐阿金、田明正等四人,對經濟部提起行政訴訟,經臺北高等行政法院審理後,判決徐阿金、田明正等四人勝訴,撤銷經濟部礦務局核准亞泥展限 20 年之處分。而被告的經濟部也決定不提起上訴。

此一判決認為:「礦產屬國家所有,故礦業權之賦與具高度公益目的,且採礦權之設定或展限,性質上均應屬『特許』之授益處分。」 這對展限屬性究竟是新權利之賦與或是舊權利之延續作了最新的詮釋,也對現行爭議條文的是否應立即修正,給予明確的答案;若《礦業法》不修正,則往後再依現行條文核准礦權展限的案子,一有因核准礦權展現而遭受權利或利益損害者提起行政訴訟終,即有可能遭行政法院判決撤銷。

台北高等行政法院 106 年訴字第 1505 號行政判決這麼說:

礦業法規範之目的並非在於保障礦業權者之礦業權利,反在於國家礦產之有效利用、經濟永續發展及社會福祉之促進,其保護之對象並非礦業權者,而是國家社會大眾之整體利益,依憲法第 143 條規定,礦產屬國家所有,故礦業權之賦與具高度公益目的,且採礦權之設定或展限,性質上均應屬「特許」之授益處分。

因此,在礦業權展限准否之職權行使上,其裁量自應基於礦業法立法目的所應顧及之各項公益性權益,不得僅顧及礦業業者之權益。而如前所述,系爭礦權之展限與否,攸關附近居民生命、身體、財產與居住安全之權益、山林保育之全民自然環境永續發展權利、文化遺址之人文環境權利與社會福祉,以及原住民族部落之同意參與權利等多項範圍極大、公益性極高之權益。然而,原處分僅基於參加人私人特許礦業展限之權益,即准予系爭礦權之展限,而捨棄上開多項範圍廣大之公益性權益於不顧,實有未符合法規範授權「特許」目的之裁量濫用。

本屆會期確定無法修《礦業法》,只能寄望新國會儘速推動

礦業法修法有共識進度,卻無法在本屆最後一個會期完成修法,期待新國會新力量能儘速善意回應社會的期待。

修正《礦業法》,尤其第 31 條「霸王條款」及第 47 條「霸王硬上弓」已取得共識,但因部分紛歧的意見,導致《礦業法》無法在本屆立委最後一個會期完成修法。記者林慧貞在一篇標題為「25 萬人連署、11 次審查、4 度朝野協商,為何修不掉《礦業法》霸王條款?」的 報導 整理出修法卡關三大重點。

倡議修法的地球公民基金會副執行長蔡中岳在該篇報導中指出,第 29、33、48 條等項條文都有討論空間,並非鐵板一塊只有過與不過兩種選項,但民進黨和國民黨立委卻都不願花時間協商,「立委怠惰不討論,是《礦業法》功虧一簣主因。按照「屆期不連續」規定, 過去三年多來討論過的《礦業法》都得再重來一次。

本文無意指責功過歸屬,只期待新一屆的國會能儘速善意回應社會的期待,莫讓修法之日遙遙無期。令這些欠缺公平正義的條文繼續窩藏在理應以「促進國家礦產有效利用、經濟永續發展及社會福祉」為目的的《礦業法》,令《礦業法》淪為保障礦業權者與礦業權利的法律。

引證資料

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(本文經原作者 謝志誠 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編輯導讀與修訂標題。首圖來源:截自地球公民基金會 影片 。)


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