《CO編按》本文為 1 月 15 日,中央銀行總裁楊金龍於「新冠肺炎疫情與房市發展」研討會演講稿全文,從國際央行因應房市策略破題,為央行是否會以升息來因應打房,與國民溝通國際趨勢、歷史借鏡與台灣目前的房市體質。

陳理事長、各位學界的前輩與先進、各位貴賓及媒體朋友:

大家早安!很榮幸獲邀參加中華民國住宅學會年會暨 30 周年慶祝大會。近 30 年來,貴學會因應國內住宅問題(如房市過熱、房價負擔過高、房地產稅制改革、社會住宅……等),發表許多傑出論文,並結合產官學界提出住宅政策建言,供政府制定政策參考,對健全國內房地產市場發展頗具貢獻。

今天個人將以「央行在健全房市方案中扮演的角色」為題,提供一些淺見,就教於各位。

本次會議主題「新冠肺炎疫情與房市發展」,切中時局。2020 年初起,新冠肺炎疫情(以下簡稱疫情)蔓延全球,主要經濟體採行空前強力政策因應;但受寬鬆貨幣與擴張性財政政策的外溢效應影響,全球房價普遍上揚。

因應房市風險,近十餘年來,本行前後採取兩次不動產貸款選擇性信用管制(以下簡稱選擇性信用管制)措施。由於本行肩負經濟穩定與金融穩定多重政策目標,需以多元政策工具因應。本行主要以選擇性信用管制措施因應房市風險,至於利率則用以穩定總體經濟。健全房地產市場所涉層面廣泛,並涉及國內結構性問題,因而有賴相關部會與地方政府通力合作,落實執行「健全房地產市場方案」相關措施與制度改革。

接下來,我將以四個面向,分別說明本行採取相關政策的思維與作法。 希望藉由這次演講機會,能增進社會大眾理解本行制定政策的考量及目的。

一、各國以空前寬鬆政策因應疫情,全球資產價格揚升;國際間均運用多元政策工具,因應高房價問題

(一)為減緩疫情衝擊,主要經濟體採行空前寬鬆政策

2020 年疫情,各國實施限制人員、物品自由移動的大封鎖(Great Lockdown)措施,供應鏈因而中斷,也使需求驟減,肇致 2020 年全球經濟成長率驟降至 -3.4%,為 1930 年代大蕭條(Great Depression)以來,最嚴重的全球經濟衰退。台灣則因疫情控制得宜,經濟成長率達 3.4%。

由於疫情所致的經濟下滑急遽且廣泛,各國央行與政府均迅捷地祭出更強力的因應措施。主要央行迅速大幅降息、擴大資產購買計畫(或稱量化寬鬆措施 Quantitative Easing, QE)及加快購買速度,並推出範圍更廣的信貸融通機制;貨幣寬鬆的規模、速度、範圍,遠甚於全球金融危機時期, 致主要央行資產規模擴增速度遠超 2008~2009 年全球金融危機時期。由於疫情期間,台灣經濟金融持穩,相較於主要經濟體,本行降息幅度小,僅 1 碼;且未採行 QE 措施。

同時,2020 年以來,主要經濟體推出空前的擴張性財政激勵措施,以緩解疫情衝擊與支持景氣復甦,並援助受創甚深的家計部門與中小企業, 致 G20 國家財政支持規模對 GDP 比率均高於全球金融危機時期。相較主要經濟體,台灣因應疫情的財政激勵措施規模對 GDP 比率相對較低,且台灣因經濟佳,稅收超出預期,尚能進一步償還政府債務。

(二) 主要經濟體採行超寬鬆貨幣與財政激勵措施,協助經濟明顯復甦;但充沛流動性的外溢效應,也帶動全球資產價格攀升

隨主要經濟體經濟活動陸續解封,並在貨幣寬鬆及財政激勵措施支 持下,去(2021)年全球經濟強勁復甦。但因全球流動性充沛,疫情期間金融市場回穩及股價攀升速度,皆較全球金融危機時期更快且漲幅更大。 例如,美國那斯達克指數大漲逾 100%,帶動國際股市走高。台股方面,則受惠於宅經濟、遠距商機需求,造就全球半導體市場榮景,激勵以科技產業為主的台股走高,且漲幅多高於主要經濟體。

此外,近年全球普遍面臨高房價問題。2008 年全球金融危機後,隨各國經濟復甦及人口朝都會集中,多國房價走高,並以大都市房價漲幅較大。2020 年疫情以來,在全球流動性充裕及購屋投資需求增加,加以住宅金融化 (financialization of housing)下,多國房價持續上揚,並帶動房租高漲,台灣也然。隨房價揚升,多國房價(房租)漲幅高於家庭所得成長,致民眾購、租屋的居住成本負擔升高,並以低收入家庭負擔壓力最大。就 OECD 各會員國房價所得比指數(以各國長期平均為基期)觀察,以紐西蘭最高,顯示該國房價負擔遠高於其長期平均,問題最為嚴重。

由於住宅為家庭重要資產,且不動產貸款為金融機構重要業務,當房價上漲時,民眾申貸購屋與金融機構授信意願均較高;但若房市景氣下修,甚或房價崩跌時,則相關貸款違約機率高,容易危及金融穩定,甚至導致經濟衰退;2008 年全球金融危機,係由美國次貸危機(subprime crisis)引爆並擴大,足為殷鑑。當前許多經濟體出現房價持續高漲,並伴隨家庭債務激增現象,加劇金融不穩定的擔憂。

(三)影響房價上漲成因眾多,且不動產相關制度或政策涉及政府各部門職掌

影響房價因素眾多,主要受房市供需因素,以及區域發展與制度面(例如,不動產相關稅制、土地使用規定、社會住宅興建、住宅租賃市場)等因 影響;其中,各國不動產相關政策及制度,往往涉及中央主管機關與地方政府職掌。

而利率只是為影響房價因素之一,尚須透過銀行信用管道、財富效果等影響房市供需。另不動產相關貸款也與貸款規範鬆緊,以及銀行辦理授信態度有關,而全球金融危機後,各國推動金融管制改革,已強化金融監理措施。

此外,英國《金融時報》及英格蘭銀行(Bank of England,BOE)的研究均指出,疫情期間,人們居家辦公時渴望擁有更多空間,也是助長房價因素之一。另日本經濟研究中心(Japan Center for Economic Research,JCER)首席經濟預測學家 Inaba 指出,全球大幅寬鬆之外溢效應(spillover effect),導致跨境資本流入新興市場經濟體,且其影響力於 2020 年疫情大流行時更為巨大;跨境資本可能流入房市,也是影響房價因素之一。

(四)高房價問題所涉成因複雜,須由相關政府部門共同因應

近十餘年來,多數經濟體面臨房價走高及家庭債務餘額增加,反映信用擴張及資產價格膨脹之金融循環(financial cycle)走升,潛藏金融系統風險(systemic risk)上揚的問題,並可能衍生資源錯置(resource mismatch)、貧富差距擴大、世代不公、民怨高升等現象,所涉層面既廣泛且成因複雜。

為防範借款人過度擴張信用,以促進金融穩定,近十年來,國際間採行針對不動產部門選擇性信用管制措施之經濟體漸增,且政策工具益趨多元。然而,因單一政策工具各有其侷限,近年國際間為穩定房市,皆採多管齊下策略,除運用租稅與金融措施限制購屋需求,並廣建民眾可負擔之住宅,以及完善不動產相關制度(含土地政策、不動產稅制等),方能有效解決民眾居住成本負擔問題。

目前國內外有關穩定房市措施成效的實證文獻多顯示,同時採行租稅與實施銀行貸款成數限制措施,可抑制房市需求,平穩房價效果較大;但若住宅供給不足,則平穩房價效果勢必受限。

《CO編按》全文長達 2 萬餘字,為讀者方便閱讀,將講稿分為 3 篇,本篇僅為第一篇,請由延伸閱讀繼續了解楊金龍的談話:

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楊金龍:借鑑日本及瑞典央行都曾以升息對抗房市且失敗,央行預估台灣通膨仍可控

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(本文為央行新聞稿,原文標題為 〈演講詞-央行在健全房市方案中扮演的角色〉。首圖來源:中央社