在瑞士,廣告為最普遍使用的宣傳管道,圖為蘇黎世停車場支持提升醫療人員工作條件的宣傳海報。(圖片來源:作者提供)

文/宋瑞秋

就在不久之前,不管你是人在哪裡的瑞士公民都收到了來自政府的一封信件,那不是聖誕卡片,而是裝有下一次公投的選票。

瑞士公民收到的公投説明小冊子,與投票回函信封(圖片來源:作者提供)

其實,瑞士剛舉辦完 9 月 26 日的全民公投, 本月 28 日緊接著又將進行一次全民公投,在這次公投中,其中一個案子是關於今年 3 月通過的「Covid-19法律」 及其「疫苗護照/健康通行證」 的法律依據。支持方贊成爲了出入餐廳、電影院與多數室内公共場所必須出示此證件的適用範圍,反對方則認爲這是侵犯個人自由的權利。另外兩個題目則關乎醫療人員的工作條件以及聯邦法官的任命方式。

一年不是舉辦四個公投案,而是「四次」!

包括即將到來的 11 月公投,這是今年的第四次(進行的)全民公投日。除了每 4年選舉聯邦議會之外,瑞士公民一年平均前往投票所 3 到 4 次,每一次約投 5 項(題目),但選票上的題目除了全國性的題目,還包含州及鎮區等級的題目,因而每一個地區投票的項目可能會有差異。

不只如此,我們的公投内容也隨著區域層級而相當多樣化,可能涉及鎮區新學校的建設、州能源的供應,亦或國家的退休儲金條例。瑞士爲舉辦公投頻率最高的國家之一,自從 1848 瑞士聯邦建立之後,瑞士人已投了 647 個題目。光是 1995到 2008 年,這 13 年期間,瑞士公民便前往了投票所 41 次,回答 124 個問題;相對的,法國公民同期間只投了兩次。瑞士公民藉由公民投票,直接參與政治權利,以促進瑞士不同語言區(德語、法語、意大利語三個語言區)、文化與宗教之間的和諧。因此,這特點逐漸形成了一種以達成共識為目的的辯論/討論文化,辯論是爲了尋找有利於多數人的解決辦法。



公投是瑞士促成直接民主制度的工具之一

瑞士的溝通文化源自於 13 世紀。當時位於瑞士中央的山區和市區居民爲了抵抗(奧地利的)哈布斯堡家族和薩伏依伯國的覬覦,知道唯有溝通才能促進團結,居民間雖有文化差異,但是都發揮溝通能力進而維持獨立。

另外,瑞士現代直接民主的誕生還需要回溯到法國大革命時期所帶來的强制公投與公民動議。瑞士受到法國大革命的影響,在 1874 通過《公民投票法》(民衆可否決國會提案),1891 通過《公民動議法》(可提案增修憲法)。在瑞士,準確的政治制度稱爲「半直接民主制」(semi-direct democracy),由代議國會來制訂多數的決策,不過,直接民主的形式至今在瑞士還沒消失,有兩個州仍定期施行州民大會(Landgsemeinde),每年這兩州選民集會一次以舉手表決為投票,決定全州法律與開支等事務。

相比代議民主制(representative democracy),直接民主制的居民甚至享有否決國會制訂的法案(使用公民投票)與提案修法(使用公民動議)的權利。

影片:內亞本塞州舉行一年一次的州民大會,居民舉手表決州的事務

瑞士有三種公投,連「加入聯合國」也是投出來的

半直接民主制與直接民主制這兩種政治權力的功能分別爲何?首先,公投作爲人民手中擁有最後決定權的安全機制。

瑞士有三種公投

1.選擇性公投

以 11 月的公投為例,這個公投案是決定是否同意於 2021 年 3 月通過的「Covid-19 法律」的修法,修改的部分主要涉及「健康通行證」的施行。實施辦法是瑞士公民可在任一法案通過 100 天内,若收集到 5 萬份聯署,就可以提案進行公投(選擇性公投,optional referendum),獲得多數票此法案才能施行或否決。

2.強制性公投

第二種,是政府或議會若提案想要修法或加入超國家機關(例如,加入歐盟),一定需要進行公投同時獲得過半的州和選民同意(强制性公投,mandatory referendum)才能通過。

3.公民動議

公民動議(popular initiative)則賦予在政治領域可見度低的少數族群發聲的權力。藉由提案增修憲法的方式,讓小衆議題有同等機會成爲政治議程上的事項。例如,曾有一位牧民花了五年的時間靠自己的力量在 2018 年終於成功提出鼓勵牧民不要截除公母牛等牲畜的角,以保障牲畜的權益的公民動議。

公民動議的成案方式是居民(可以是組織、社會運動或政黨)需在一年期間内收集到 10 萬人聯署才能成功提出。若不支持這個方案,議會也可提出對案,在這種情況下,公民必須同時投出公民動議和反方案。相對台灣,提出公投的門檻低得多。

雖然,大部分的公民動議最後不會通過,但瑞士之所以加入聯合國,就是2002年的一項公民動議才有全民共識。無論公投或公民動議,若通過,法案就開始生效。即使瑞士人還沒使用公投,(可以)公投的權力也會影響制訂法律的過程,最後法案被公投否決的可能性會促使不同黨派找到建立在共識上的法案,也同時提升公衆輿論對政治的信任。

就是不同層次的公投

在舉辦公投約前一個月,享有投票權的公民(全國性公投的話,18 歲、具有瑞士國籍)將在家裏收到一封裝有一張選票、一本説明公投的小冊子等文件。選民可用郵寄投票或實體在投票當天前往鎮區的投票所投票。2019 年時,瑞士有 10州曾提供電子投票的選項,但後來因爲安全問題所以被廢除了。

公民藉由公投和公民動議的方式在政治領域扮演重要的角色,並且影響不同等級/級別(全國性、州或鎮區)各種議題相關的政策,同時逐漸纍積更多的公民能力,參與和個人興趣之外議題的討論。

舉例來説,瑞士雖然非歐盟成員國,但由於必須與歐盟維持高度合作,因此瑞士人關於這個議題已經投了好幾次,包括同不同意加入歐盟,也對歐盟這機關隨著時間有更深度的理解。

由於進行公投的頻率非常高,因此隨著參與政治的磨練,公民得以培養一種無論結果如何,只要是過半選民同意的結果,就要尊重反對方的意見,只能接受的心態。加上瑞士大聯合政府中。四大黨有固定席位(所謂的「神奇配方」,Zauberformel),而不是用執政黨/在野黨對立的概念,這樣才可以保障各個黨派一定的代表性。

直接民主的侷限

公投頻率高,等於瑞士公民表達意見的機會相當多。但統計顯示,公民參與率反而偏低,平均約百分之四十。有些議題如移民政策或對外政策比較容易引起大部分人的關注,但有些公投内容則非常複雜。例如有關瑞士公司稅制改革的公投,相對容易引起質疑,公民若在投票前無法作出自己的判斷和政治觀點,可能導致選民不投票。

另外,因爲瑞士一再地舉辦公投,可能使得公民無法關注或參與每一次討論。因此,瑞士公民會選擇性的依照自己關心的議題去投票。而瑞士政府爲了提高公民參與率,在 1990 年代也開始施行郵寄投票。

再者,瑞士沒有限制選舉或公投宣傳的相關法律規定,因此只要經費高就可以做規模較大的宣傳,讓某一個政治立場得以觸及到更多人(海報、報紙、電車都是宣傳的管道),爲了一次公投,有些政黨甚至投入幾百萬瑞士法郎,相反的,經費較少的黨派或組織就無法使用所有的管道來做宣傳,因此造成宣傳權力的落差。

另外,瑞士公民無法代表所有的瑞士居民,瑞士目前外籍人口高達 25%,外籍移民在瑞士不享有投票權,因此無法透過公投表達意見。同樣的道理,少數族群也比較難爭取自己的利益。另外,提出公民動議也是一個可能長達五年的緩慢過程,在這樣的情況下,事情難以改變。

瑞士女性是在 1971 年才獲得投票權(英國女性 1918 年就獲得投票權),同志婚姻也是透過幾十年的奮鬥才終於今年 9 月順利通過。最後,公民動議可能成爲傳播違反基本人權訊息的方式,讓一些議題透過這個工具受到關注,瑞士人民黨因此前幾十年陸續提出了反移民相關的公民動議,增强國家對移民的反感。

提升公民對公共議題的意識,有時候比最後投出來的結果重要

必須制定投票題目的範圍嗎?有些議員認爲,必須縮小投票的内容,以免提出違反基本人權的公投;而有些人則認爲,不應該限制範圍,因爲所有議題都值得被討論和關注。而且,有些公民動議雖然通過了,但因爲執行起來困難,所以相對沒有效力。在這種情況下,討論並提升大家對某個議題的作用比最後的效力顯得重要。隨著時間的磨練,公民才能培養出公民能力,透過直接民主的工具表達立場,直接參與政治,同時增强瑞士這個多元族群國家內部的凝聚力。

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