《CO》編輯檯好書推薦:《民主的價碼:一人一票,票票「等值」?》

最適合閱讀本書的讀者:每次都在投票日前,自掏腰包返鄉進行在籍投票的市井小民。

因 COVID 疫情,2021公投延期至 12 月 18 日投票。四大公投題目:重啟核四、珍愛藻礁、反萊豬與公投綁大選,你都清楚了解,決定怎麼投了嗎?一起來看看公投在美國、瑞士、法國、義大利等等國家是怎麼運作的!(選書編輯:陳怡君)

文/茱莉亞.卡熱

公民投票和提案權

實務上,公民在選舉期以外要如何表達政治偏好?不少研究人員和政府都問過同樣的問題,也有一些國家採取相應措施。譬如義大利就在恆常民主這方面做了不少,包括取消公共補助政黨,並經常舉行公民投票。瑞士也經常舉行這類投票,像是最近針對廢除國家廣電執照費的公投(幸好沒有通過)。

公民投票與「罷免」

什麼是公民投票?雖然各國採取的形式不同,但一般都將公投定義為針對部分選民之提案來進行全國表決,而重點就在多少選民才算數。

義大利於 1948 年將公投納入憲法,稱為「廢法公投」,只能廢除某條法律或部分法條,並且須有 50 萬選民連署才能舉行,也就是義大利人口的 1%。此外,參與投票的選民必須超過人口半數,投票結果才有效,這往往導致提案不過關,就算得票率過半也不例外。

瑞士的公民投票稱為「全國公民投票」(votation),最早可以回溯至 1874 年設立的選擇性複決和 1891 年納入的公民創制,因此有兩種形式。第一種是國會通過某項法案後的 100 日內,由 5 萬人以上連署要求舉行全國表決,表決通過法案才能生效。這就是選擇性複決。第二種是任何一位選民只要取得 10 萬人以上連署,就能提案修改憲法,也就是公民提案複決。兩種公投在瑞士都很便民,這樣說一點也不為過。 1848 到 2010 年,瑞士共舉行了 167 次選擇性複決和 158 次公民提案複決。2003 年,瑞士進一步推出了「一般公民提案複決」,只要十萬名公民連署就能要求採行或修改聯邦法案,而不侷限於修改憲法。不過,這類公投還沒辦過就在 2009 年遭到廢除。

法國針對公投已經討論了數十年,並經常拿瑞士當榜樣,但公投其實在法國已經推行好幾年了。什麼,你不知道?這也難怪,因為 2008 年修憲之後,直到 2015 年元旦才生效,以致到現在還沒有人以身試法。根據法律,「光是」提案連署人數夠多還不足以舉行表決,必須先有 1/5 以上的國會議員提出「全國表決」動議才行。因此,這種公投稱為「共同提案公投」而非「全民公投」,並且在連署人數規定方面也不「便民」,必須超過總人口 10%,亦即 470 萬人。換句話說,又是一個中看不中用的承諾。

這就是法國每到總統大選,真正全民公投的話題又會被拿出來再吵一次的原因。譬如 2017 年 5 位候選人的政見都有提到全民公投,梅蘭雄也不例外,只是他沒有說明連署人數,而勒朋則是主張至少要有 50 萬人連署才能舉行全民公投。梅蘭雄還主張允許公民自辦公投,甚至創制立法,並且將「公民提案之罷免公投」列為政見核心,讓人民有機會拉下還在任期內的民意代表。

雖然「罷免公投」聽起來很激進,而且從支持者的用語看來很「民粹」(譬如「統統下台!」),不過還是得執行了才知道。在美國「罷免」機制已經有近百年的歷史,尤其在加州,當時( 1911 年)會推行這套機制的背後理由很有意思。儘管不少人認為目前是「新鍍金時代」,但如我們之前所見,這個說法最早是指美國二十世紀初的不平等急遽惡化,為了遏制貪瀆蔓延,經濟政治被少數大企業把持,因而設立罷免條款。當時的經濟巨獸不是谷歌或臉書,而是南方太平洋運輸公司。

美國二十世紀有過幾次罷免請願,但在 2003 年以前沒有一次通過連署門檻。加州設定的門檻為前次選舉總投票人數的 12%,也就是將近 100 萬人。不過,2003 年發起的罷免州長戴維斯(Gray Davis)公投倒是成功了,距離他當選才11 個月,並由政治新人阿諾史瓦辛格(Arnold Schwarzenegger)繼任州長。

直接民主的錯覺與代表的假象

若罷免到現在依然罕見,至少在美國如此,更別說拉丁美洲了,那我們不免會問罷免及其他公民創制是否徒具形式,離真正的直接民主有多遙遠。換句話說,這些參與式民主到底解決了多少代表度不足的問題?會不會反而產生其他問題,尤其損害了選票的正當性?

就以廢法公投來說吧。少數人可以決定由多數人選出的民意代表所制定的法律是否該廢除,這樣做是正當的嗎?當然,答案主要取決於需要多少公民連署才能舉行公投:比起一般討論的 10% 門檻,義大利的百分之一和瑞士的 0.7% 實在偏低。門檻愈高,公投結果就或許愈有正當性,但門檻過高也可能讓公投變得不可行,譬如之前提到的法國就是如此。或許有人會說,光是連署人數夠多又不一定能廢除法律,還必須得票率過半才行。但問題是許多人根本懶得出來投票,對公投表決的事項覺得事不關己。例如在瑞士,雖然常舉行公投,但投票率往往很低。就這點來說,義大利規定公投投票率必須過 5 成才有效力就很有意思了。直接民主必須有多數人民站出來表態支持或反對。

光是這樣就足以讓廢法公投或創制複決具有正當性嗎?絕大多數的直接民主制反對者都警告這會引發民粹,導致政治更加極化。在這點上,瑞士 2009 年 11 月舉行的「反尖塔法案」公投便值得我們深思。其中涉及兩個主要問題。首先是當多數人投票「贊成」侵犯基本權利,例如一般公認受憲法保障不得加以歧視的宗教自由時,這樣的贊成是否具有正當性?其次則是公民於投票當下究竟想表達什麼?對議題又有多少認識?瑞士人到底是在贊成或反對禁止國內興建清真寺尖塔,還是在表決移民問題?而公民在投票時對議題有多少認識,也絕非創制公投才有的問題,只要瞧瞧脫歐公投就知道了。英國人根本不清楚「贊成」脫歐通過後會有什麼後果,現在依然不曉得。重要的政治爭議通常需要深思熟慮,並涉及多重規劃、修正與補充,無法化約成簡單的「贊成」或「反對」。

2016 年,美國加州居民除了選舉正副總統,還同時針對多項議題舉行公投。儘管媒體將焦點擺在大麻合法化上,但有不少極為專業的議題竟然也出現在公投項目中。譬如第 52 號提案為「私人醫院上繳白卡(Medi-Cal)之費用未經選民許可不得移作他用」,但比起立法代表,選民真的更有能力判斷醫院營收該如何分配,更懂得如何替窮人爭取到健保費用嗎?

因此,我們要問,公民投票支持者難道不該解決專業知能的問題?雖然我無意為技術官僚辯解,但還是認為必須考慮人民是否有能力針對某些專業議題表態。別搞錯了,問題不在大眾「到底」有沒有能力做決斷,而是他們在時間有限、無法充分掌握資訊的情況下是否有能力善盡公民的角色。每個人當然都有辦法獲得這種能力,譬如當上民意代表。當代民主之所以採用代議制,正是由於某些領域需要專業知識,需要時間擬定草案、思考可能有的複雜副作用,並提出改進之道。

不過,就算我們找到了實踐直接民主的神奇方程式,讓所有人民具備相關知識,能在資訊充分的情況下針對特定議題投票,這就足以解決代表度不足的問題,而且是恰當的解決之道嗎?當然不是(我實在很想加上「可惜」兩字)。讓我花點篇幅解釋為何如此。

 

 

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