【為什麼我們選這本書：《製造低收入戶》】

政府明明可以主動宣傳低收入戶的申請方式，卻因為行政體系的僵化以及讓官員害怕被處罰的制度，寧願放任一些窮人自生自滅，一輩子都不知道低收入戶是什麼，只能靠鄰里的接濟過活！

這樣殘忍的真相，同樣生長在這片土地的你我又怎麼能坐視不管呢？（責任編輯：高聖雅）

製造低收二部曲：大規模的舊案再生產

大量製造低收入戶－總審查

如果我們知道，政府在意的只是低收入戶是否合法，並且要求救助官員製造一定數量的低收入戶，接下來我們就要討論，在合法性之外，政府是怎麼看待低收入戶的人數，以此來回答本章開頭的問題。

談到人數，我們發現每年度低收入戶人數佔全國總人數的比率其實變化不大，趨勢則是緩緩上升，只有2009、2011、2012這幾年的變化有超過百分之零點一，其他年度多在百分之零點零一到五之間變動，少有暴增或暴減的情形。也是在這個基礎上，救助官員才能規劃隔年度的生活扶助預算。

不過為什麼救助官員能預先掌握隔年度的低收入戶人數呢？這就要從所謂的年底審查談起。前面我們提過，低收入戶的資格並非永久的，而是每年都要更新一次。所以到了年底，各縣市的地方政府都會把縣市內所有低收入戶重新審查一次，確定他們隔年度仍然保有低收入戶的資格。這時的審查會採用「大量／批次」的方式，又稱為「總審查」。

根據社會救助法的施行細則，總審查的截止日期是每年年底，因此每年從九月開始，Ａ縣社會處、公所就會進入備戰模式，並且在此時舉辦「社會救助研討會」，邀集全縣所有鄉鎮市公所的承辦人和村里幹事，共同討論總審查的方式，也依此形成地方的審查方法，送交內政部確認（也就是前述「合於法」的考核項目）。

接著，由社會處承辦人小慈發出公告，通知所有「舊案」記得到各公所提出隔年度的資格申請。如果舊案沒有主動申請，就會被救助官員排除在總審查之外，代表他已經放棄預約明年度的資格。不管他是真的脫貧了，還是因為其它原因沒有前來申請。

因為案件量大，所以救助官員不會請民眾一一檢附財產所得資料，而是由社會處向國稅局批次申調。各公所的承辦人會把舊案作成名冊，再交由小慈匯集、轉換成電子媒體檔後，送到國稅局等待回傳財稅資料。

我還記得資料出來那一天，下午一點半，安靜的辦公室突然間傳來一聲大叫：「財所下來了！」那個欣喜的聲音讓我嚇了一跳，原來是國稅局把資料轉入社政系統當中了。這時整個凝重的氣氛被打破，宜青姐也開始把所有個案的財所資料一件件印出。我的紀錄中寫道，一路從下午三點印到四點十分，這一個小時當中印表機完全沒有停歇，大量的紙張從印表機吐出，其他同仁就在旁邊協助，把印出來的東西與其他資料合併起來成為新的個案。

再來是數周忙碌的書面初審過程。到了十一月，由小慈調度全社會處的社工，分批派到各鄉鎮市，由各鄉鎮的幹事陪同，挨家挨戶地調查申請的民眾。這又是一個浩大的工程，不僅需要事先路線的規劃，還要請申請低收入戶的民眾留在家中，好讓社工訪查。

當這些步驟都完成之後，小慈就會根據公所的初審意見，以及社工員的訪查意見，做最後的複審。這時小慈面前已經堆滿好幾箱的案件，她就每天拿著計算機，逐件確認人口數與財產所得，以免有任何錯誤發生。

經過重新審查之後，往往會有兩三成舊案被刷掉，喪失低收入戶資格。不過民眾收到公文之後，還可以提出申覆，要求救助官員再次就他舉證的新資料做審核。這整個過程往往會拖到隔年三月左右才告一段落。

我們會發現，這個總審查制度的設計，其實是在保障既有低收入戶繼續領取資格的權益，就算是總審第一輪被刷掉的那些人，也能夠透過申覆再來爭論（成為低收入戶的機制Ｂ），「大部分通過的機會都很高」宜青姐這麼說道。

正是透過這樣大量／批次的製造低收入戶，讓救助官員能大致預估隔年度的低收入戶人數，也藉此達到基本的執行率。

無意宣傳的社會救助政策

當然，保障舊案是必要的，但是細心的讀者會發現，低收的人數比例歷年來雖無減少，但增加的速度也非常緩慢，甚至幾次金融危機也都沒有太大的影響，這又是怎麼一回事呢？

我想到在田野期間，小慈有次開玩笑對我說，我不應該來研究她們，而應該去研究低收入戶才對，了解他們是怎麼知道可以來申請低收入戶，又是誰告訴他們的。她笑著說她真的很好奇這件事。[1]

當時我不以為意，不過事後仔細想想，這反而是刺激了我一個新的思考方向。如果依照社會福利的概念，社會救助制度是社會的「最後一道」安全網，是國家根據憲法保障公民「生存權」的具體表現，那麼這個問題應該這樣問才對：為什麼有人不知道可以申請低收入戶？為什麼還要別人告訴他們才知道？

舉例來說，政府可以用電視廣告、海報等媒介向全民推廣這個方案，告訴全國民眾，只要你的收入、財產低於某個標準，就能夠到公所去申請等等。但根據內政部統計局2004年的「低收入戶生活狀況調查分析」，低收入戶如何知道向政府申請補助的途徑，以「村里鄰長、村里幹事告知」者最多，占53.61%，其次是「親朋好友告知」占27.25%，再來是社工人員的4.58%。[2]

因此實情是，除了依賴基層公務員的告知、地方公所提供的簡章之外，我們看不到政府的任何宣導。保障生存權的社會救助制度，反而更像是「口耳相傳」的民間偏方。

反諷的是，有位資深的幹事曾經講過，其實民眾沒有認識幹事是好事，代表生活沒有發生什麼問題。但是，如果民眾不認識村里幹事，或者村里幹事沒有主動讓他認識，那就是民眾活該不知道嗎？在我的調查筆記中，就有這樣的情形：

X月X日，我和小魚去訪視一位叫做阿梅的老太太，因為她的朋友玉子阿嬤替她申請了急難救助。我們騎著機車，拐進了R市中一個破落社區，巷弄狹窄，而且地面也未鋪柏油，黃土飛揚。阿梅就住在一條窄小死巷的邊間破陋平房。屋內狀況也非常糟糕，不僅只是木板隔間，更因為房子位於角落，光線照不進來，裡頭相當陰暗。廚房也只有簡陋的設備，地板上還積了好大一灘水。

因為阿梅不識字（感覺也有點癡呆），而且非常怕生，所以一直坐在椅子上發呆，偶爾抬起頭來看我們幾眼，其他時間都是玉子阿嬤在跟我們說明。

訪視完畢之後，小魚就跟玉子阿嬤說，阿梅的狀況其實可以申請低收入戶。玉子阿嬤先是愣了一下，才好奇地問說那是什麼。一旁熱心的鄰居黃小姐大聲解釋說：「就是請貧民啦！（台語）」玉子阿嬤聽了摸不著頭腦地說，「是請貧民喔，啊那個要怎麼請呀（台語）……」於是我們又花了好長一段時間跟她解釋申請的步驟。

由此我們具體而微地看到制度的失敗。首先，要不是玉子阿嬤請我們來現場訪視，阿梅只怕一輩子都不會認識任何救助官員，更別提申請低收入戶這件事。再者，從玉子阿嬤還把「低收入戶」當作是「貧民」的反應，更可證實前述政府宣傳不力的說法。

從這兩點，我們可以歸納說，能夠認識村里幹事的貧窮民眾是幸運的，至少還有機會獲得補助。想到有更多弱勢民眾因為沒有任何管道知道這項政策，就這樣貧困地過日子，一輩子與低收入戶無緣，這豈是一句「沒有認識村里幹事」可以說得過去？

另外，如果所有公民都知道這個制度，但因為其他因素而沒有申請，那政府也已算是盡到告知的責任。但是《社會救助法》早已實行三十餘年，仍有民眾停留在「貧民」的認知上，而且完全不知道如何申請，這究竟是政府宣導不力，還是根本無意宣導？

更讓人生氣的是，如果我們拿下面要講的「工作所得補助方案」當作對比，更可以發現政府其實有能力找出所有可能的窮人，但卻選擇不去做，表現出不負責任的態度。

所謂的「工作所得補助方案」，是內政部在民國九十七年底到九十八年推出的計畫（又稱為「近貧方案」），讓年滿二十歲到六十五歲的國民，只要是全戶的主要收入來源，個人年薪又在三十萬元以下者，就能獲得每個月三千至六千元不等金額的補助，補助持續六個月。

這個方案最特殊之處，就是政府會「主動」通知所有符合標準的民眾前來申請。中央首先使用電腦檢索，以財稅資料初步篩選收入低於標準的民眾，接著再採用勞政系統裡的保險資料，過濾不對的年齡層與確認是否為全職工作者，篩選出所謂的「適格」名單。之後再把這份名單送由內政部戶政司確認戶籍地址，最後轉交到各縣市政府。

各縣市政府收到名單後，會請各公所的村里幹事通知申請人，並寄發申請書。換言之，民眾只要在家中，就會有新聞所描述的「幸福來敲門」。

從這個方案中，我們就知道中央其實有能力找出所有落入貧窮的民眾，而且還請村里幹事直接到民眾家中轉交申請單，來「減少民眾自行舉證之困擾」[3]；再對比前面阿梅那「無知」的例子，傻傻地守在破舊房屋，只能靠著鄰居和朋友的救濟過活[4]，這難道不是最大的不公不義嗎？

在此我們必須嚴厲質問，為什麼中央明明有辦法收集資料，卻不能比照「工作所得補助方案」，用系統篩選出所有符合低收入戶資格的民眾？又為什麼不主動宣導低收入戶申請方式，讓民眾既能明白「低收入戶」究竟所指為何，也能了解如何申請？又為什麼要讓那些生活原本就比較困苦的民眾，為了申請低收入戶自行前往公所，還讓他們飽受「自行舉證之困擾」？政府不提供精確且符合資格者的資料，不只讓基層承辦人員僅能以不具效率又為難的方式進行審查，也徒增民眾申請時的難度。

諷刺的是，我們看到「工作所得補助方案（核定本）」上所寫的「政府……在兼顧財政負擔與社會公義的原則下，特別加強對經濟弱勢的照顧」，再把「工作所得補助方案」與「低收入戶方案」兩相比較，政府只怕沒有顧到社會公義，但對於財政的負擔卻是顧得很好。如何用較少的錢獲得最大的社會輿論效果，中央政府表現得更加積極。

為了因應金融海嘯後的景氣問題，政府可以辦理兩期的所得維持方案，反正偶一為之，既能表現政績，展現「雪中送炭」、「苦民所苦」的氣度，也能在網站上自我稱讚「工作所得方案」是多麼「關懷弱勢」、「簡政便民」[5]。但談及真正的濟貧方案，因為時間既長、花的錢又多，政府就顯得興致缺缺，甚至希望越少人知道越好。兩相比較之下，反襯出政府「偽善」的態度。

無意宣傳的地方政府

在研究中，我也曾就為什麼不宣導社會救助一事問過小慈。當時她思考了一下，給了我一個蠻意外的答案：

「低收入戶要做宣導嗎？我會敲鑼打鼓，用各種管道叫民眾趕快來申請低收？不可能啦！因為它很難申請，而且我們審查的條件（很嚴格）……到時候他審查不過，他還跑來罵你，為什麼不給我過，很麻煩。」

「但是對於舊戶的部份，我們一定會通知他，我們村里幹事還過去貼告示單，有些會寄通知信函，公所都會寄通知信函。但如果他不來，那就是他自己的事了。」

從這段文字可以看出，小慈擔心如果大肆宣傳的話，可能會因為申請量的提升，導致更多民眾前來爭論，而寧願採取現有的「不作為」。

如果整合政府偽善的態度和救助官員擔心受罰的心態，就不難理解為何這整個制度是傾向守住「舊戶」，而非找出其他可能的貧窮者了。畢竟越多人來申請，溢領的風險也會跟著增加，遠不如只處理熟悉規則的舊案來的可靠。結果地方的無意宣傳，默許了中央的逃避行為，也讓低收入戶的人數更為僵固，形成一個封閉的體系。

（本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載，並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題，首圖來源：eflon, CC liscened）

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文章附註

[1]這個問題其實非常重要。當我和社工到處去訪視，或是替宜姐打資料時，發現許多低收入戶其實就住在同一條街上，甚至是隔壁鄰居。或許是因為社區的連帶關係，讓他們彼此分享有關申請低收入戶的資訊，不過這塊似乎還沒有人研究過。

[2]這個調查項目在97年度的調查就被取消了，莫非國家也覺得這個項目的調查是自曝其短？

[3]出自「工作所得補助方案（核定本）」，可下載自http://sowf.moi.gov.tw/income/pages/工作所得補助方案核定本.htm。

[4]資料顯示（機關服務項目整合示範計畫推廣說明會會議手冊），由於申請的民眾多屬於弱勢族群，需要檢附的資料繁多，加上部分案例因為親屬相處關係不佳（如離婚、棄養）等，造成申辦民眾應計人口資料取得困難，使得整個準備資料的過程需費時14到49天不等，民眾更需來公所補件四到九次，對民眾來說是相當大的困擾。

[5]出自聯合報剪報資料。上網日期：2010年5月22，網址http://sowf.moi.gov.tw/income/download/聯合報.pdf。