低收入戶不等於窮人,那只是政府用來掩蓋我國貧窮問題的遮羞布

【為什麼我們選這本書:《製造低收入戶》

說到貧窮人口,你是否以為就是政府所說的「低收入戶」?其實不然,貧窮人口不一定是低收入戶,那是政府製造出來的一個數字。占總人口 1.5%的低收入戶比率,自然讓我們以為台灣是全球貧窮人口比例最低的國家。

本書作者花費 5 年的時間做田野調查才完成這本書,他將顛覆你對貧窮問題的理解,你準備好一起揭露政府巧妙掩蓋的真相了嗎?(責任編輯:高聖雅)

來自上級的考核項目

國家的監督有兩個層面,包含 兩年一次的「評鑑制度」 以及 「一般性的監督」

我們先從 「評鑑制度」談起。 所謂評鑑制度, 中央行政單位幫各縣市的社會福利打分數的 活動 ,每兩年進行一次。評鑑之前,中央會寄出一套全國各縣市適用的評鑑標準與詳細的指標,說明 次審核的重點為何, 如何評分等等, 要求救助官員提前準備 之後則會成立審核委員會 各縣市 評鑑

評鑑分數如果超過 90 分以上為特優,未滿 60 分則為丁等,中間再細分為優等、甲等、乙等。 而審核委員打的分數,會直接影響到該縣市政府往後年度所能拿到的一般補助款

因此, 從評鑑的指標就能清楚 看出中央是以什麼 樣的 標準 來期待與衡量地方社會救助工作的表現 民國 一O二 年的評鑑指標為例, 從中挑出跟 「生活(金錢)扶助」相關的考核項目,整理在後面的幾個表格    

我們可以看到,不同類別(低收、中低老、中低殘)所考核的項目都不相同,但大致可以分為「合於法」的指標、「預算執行率」的指標、「溢領追繳率」的指標三種。這些指標決定了生活扶助的績效,也顯示了國家重視的面向。

甚麼叫做「合於法」的指標呢? 這是因為社會救助屬於地方自治的一環,所以各縣市政府可以訂定各自的實施辦法、操作細則。不過這個指標規定,地方自訂的辦法不能逾越母法,而且超出越多項,扣分越多。這反映了中央因地制宜的態度仍然不夠開放,擔心會因此破壞低收申請的客觀性和公平性。

第二項是「預算執行率」的指標 ,衡量救助官員用掉了多少去年所編列的預算。就評鑑分數而言,該比率的數值越高越好,所以我們看到「以 90%為基準,達 90%(含)以上 1 分,每減少 1%減 0.2 分」。因為比率越高,不僅代表去年度所估計的預算編列是合理的,而且救助官員也努力「執行預算」,讓一定的人數成為低收入戶。

然而,這項指標僅僅描述了 預算被執行的「效率」,而非「效能」。 究竟預算執行的品質為何? 錢究竟有沒有流向「最需要幫助」的對象? 這個指標並沒有告訴我們這個最重要、也是所有納稅人最關心的問題。我們只能從這個指標看出 國家要求救助官員審核出「一定數量」的低收入戶 ,如此而已。

最後一項的「溢領追繳率」,或稱「溢領津貼追繳金額比率」,是在評估救助官員追錢回來的能力。我們在第二章提過, 救助官員非常厭惡溢領的發生,不僅破壞他們的專業形象,更要花許多時間追討溢領款項 。而這個指標就是要求救助官員向中央回報已經追回多少,追回越多則可以拿到越高分。

但是這個指標一樣看不出有沒有讓需要的人獲得補助,反而 只看到國家很在意錢有沒有給錯人,而且給錯了,有沒有趕緊要回來 。此外,這個指標的評分標準是採用追繳回來的「金額比率」,而不是追回的件數。由此觀之,國家更在意救助官員要回了多少溢領款,來減少金錢的「浪費」。

由上可知,國家看待地方的審查作業,可以簡單分成兩點:一是數量的要求,也就是要求救助官員每年製造出一定數量的低收入戶;二是合法的要求,也就是救助官員所製造出來的這些低收入戶,除了依照中央的規定來審查之外,資料更不能有任何瑕疵,如果發生溢領,救助官員就必須把金錢一筆一筆地追回來,否則就是在浪費國家的資源。

從這兩點來看,就更能解釋救助官員平時工作所遇到的困難了。 他們既要審核出一定數量的民眾成為低收入戶,又要在制度分工的問題當中,小心翼翼地檢查資料有無漏洞。 前面幾章所討論的種種防弊實作,正是為了應付中央的這個要求,不得不發展出來的作法。

一般性的監督,強化了機制的不合理

除了上述中央單位的定時考核外,另外還有監察機關的一般性監督。我們知道, 監察院內有監督預算執行的審計部,而且會在各地方政府設立審計室 。而審計室的工作,就是經常派員到各個機關抽查,確認有無「錯誤」執行預算,導致浪費的情形。在社會救助的部分,他們就會調查有沒有審查錯誤、資格不符的民眾。如果因此發生溢領,審計室會要求救助官員把這些錢追繳回來,同時向內政部舉報地方的調查不確實。

諷刺的是,救助官員礙於權限問題,無法接觸到其他單位的資料(橫向機構整合的問題),只能藉由欺瞞的方式,盡可能從民眾手中獲得相關的資訊;但是審計單位卻因為隸屬於中央的監察院,有權使用勞政、民政等系統,所以總是能挑出救助官員的毛病。

換言之,當救助官員藉著套民眾口風,確認有無領取勞保相關給付時(要計算收入),審計室卻可以一邊打開領取社會救助金的名單,一邊打開勞政系統,交叉比對有沒有民眾既領了低收入戶扶助、又領了勞保給付。 這就像是已經知道答案的老師,卻站在一旁監督救助官員有沒有用心從民眾身上找出答案

我在田野期間,剛好遇到審計室用同樣手法大規模盤點。把「稅籍資料」(可以看出有沒有人是被申報扶養的)與「中低老人生活補助名單」作比對,找出當中有沒有申報扶養案家的應計人口,並確認該人口的財產有沒有超過所得的標準。

結果審計室透過系統一查,又找出了五十幾案的「嫌疑民眾」,要求小玉等救助官員再去一一篩選,並且隨時追查救助官員的追繳進度,弄得大家人仰馬翻,抱怨不已。

換個角度來說,前面我們提到考核指標當中有「合於法」和「追繳率」這兩項。而審計單位的角色,就像是再次提醒救助官員, 他們審查出來的每個低收入戶在法上都要毫無破綻,否則就是溢領,就是浪費國家的錢

然而這樣的方向不僅無助於審核機制的改進(例如資料時效性的問題), 反而只是讓救助官員更拘泥於法規,更沒有動力去處理處於模糊地帶的個案,結果又回過頭來強化了審查制度既有的瑕疵

回到開頭的提問,國家究竟以什麼眼光看待低收入戶的業務呢?我們整合「考核指標」與「一般性的考核」兩者來看,會發現一個簡單卻又弔詭的結論: 國家只是要求救助官員依法審核出一定數量的低收入戶,卻不關心有沒有照顧到真正的貧窮者 。這個應該是要照顧窮苦民眾的救助機構,卻更像是 製造低收入戶的大工廠

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(本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,首圖來源:Mark Harrington,CC liscened。)


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