台灣外援不是大撒幣!美智庫報告揭露:中國如何讓受援國陷「錢產兩失」風險

【我們為什麼選擇這篇文章?】

總統蔡英文 7 月拜訪邦交國海地,再度公開提及台灣與海地推動的「強化海地電網計畫」,光台灣投資就 高達 45 億台幣 ,所以被外界批評「金錢外交」,更質疑此作法與中國相同。

透過本文的「外援」知識大解析,你會知道台灣與中國的外援風格是天壤之別。(責任編輯:黃梅茹)

總統蔡英文(中)在 7 月 13 日,出席海地台灣商品展開幕典禮,並討論台灣和海地正推動的「強化海地電網系統計畫」。首圖來源:中央社

大家都很熟悉的華府智庫學者葛來儀(BonnieGlaser),其所負責的「中國實力」(China Power)專案在 10 日發表了一篇圖文並茂的報告,分析了自 2000 年到 2014 年為止,中國向外輸出的外援資金都去了哪些國家,以及中國是如何透過這些資金拓展其政治和經濟利益。

相信大家都聽過中國的「一帶一路」(belt and road initiative),中國現在儼然已經是全球「開發金融」(development finance)的大咖之一,從 2000 年到 2014 中國向外輸出了超過了 3540 億美金的資金(貸款、補助,或其他形式)。

這篇報告很精彩,英文閱讀能力不差的朋友很推薦閱讀,不然也可以等一陣子之後中文版出爐。這裡觀測站就挑其中一張圖來介紹說明。但要看懂這張圖之前,要先了解兩個名詞:

▍政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)

已開發國家為發展中國家進行援助,主要目的在於提升接受國的經濟發展和提升人民生活水準。其中,援助內容至少要有 25% 以上需要有「優惠」性質,例如贈款(不用還)或是貸款優惠(還是要還)。

▍其他官方資金(Other official flows, OOF)
一樣是官方資金,但優惠性質所佔的比例低於 25%,就會被歸到這裡,這類資金通常不被視為具有優惠性質,其目的也不在促進當地發展,而是為了自身商業利益或是爭取代表性。

圖片來源:作者提供。

為何研究中國外援資金流向很重要?

從圖中可以看到,和美國相比,中國 OOF 的比例顯然高出不少。而事實上,從 2000 年到 2014 年,中國向全球輸出的融資超過 75% 都未達 OECD(經濟合作暨發展組織,由主要是高收入國家的 36 國組成)規定的 ODA 標準。相反的, 中國的開發融資通常被歸類為 OOF,代表那些融資都沒有像 ODA 來得那麼優惠,而其宗旨也不見得在促進受援國的經濟發展和福利。

反觀,其他世界主要經濟大國像是美國、歐盟和日本等對外的融資,通常都能符合 OECD 對 ODA 所設的標準。

最近,國際組織的大事之一就是中國的農業部副部長屈冬玉當選聯合國糧農組織 FAO 主席,並於八月一日走馬上任。在選舉期間許多人就注意到中國在非洲運用龐大的外援資金,影響非洲國家的投票意向(《上下游》報導)。這或許正是為什麼研究外援資金流向會是這麼重要的事。

從這張圖中的藍色條中可以看出,中國在非洲的金援,只有少部分是 ODA,絕大部分是 OOF 和 Vague(無法被歸類到 ODA 和 OOF 的融資)。

圖片來源:作者提供。

別再以為政府「外交大撒幣」!台灣 ODA 賺到商業合作更搏感情

既然都講到了 ODA,那就順便來討論一下在台灣大家是怎麼看待這件事的。

在過去,不少人會認為所謂的 ODA 其實就是「金錢外交」,但這樣的標籤其實對 ODA 是很大的誤導:

(一)ODA 或是 OOF 雖然名稱中有官方,但實施(ODA)的人不一定都是政府,只要是官方授權的機構都能參與,也因此資金不一定都是出自國家預算,很多時候都是來自民間的商業銀行,反而比較像是政府替企業出國標案。(二)歷史上最有名的 ODA 應該就是二戰後美國的馬歇爾計畫(Marshall Plan),儘管這項計畫有許多值得討論的其他面向(帝國主義、推動意識形態等),但卻是以國家之力引導資金進入新市場,進而帶動本國產業和經濟的最佳範例。

在去年,總統蔡英文就和海地總統摩依士(Jovenel Moïse)簽訂聯合公報,討論兩國在海地經濟發展和基礎建設的合作,海地首都太子港的電網建設,就將會是台灣第一個 ODA。而蔡政府推行的新南向政策中也有 ODA:以債信良好的新南向國家為目標,由我們駐外館處協助我們台灣企業爭取當地公共建設工程。

雖然 ODA 叫做政府開發援助,但實際運作起來更像是官民合作:政府替台商在海外尋找發展機會,台灣的商業銀行貸款給外國政府的採購單位,由外國政府做融資擔保,台灣政府編列預算補貼貸款利息(如前所述,援助中要有至少 25% 要有優惠性質才能稱 ODA),最後讓台灣的廠商到當地施作。如此, 一方面可以用 ODA 中利率優惠促進與該國的合作與外交關係,再來也可以帶動台灣工程相關產業拓展國際發展空間。

中國與台灣的外交援助風格,完全是天壤之別!

中國國家主席習近平參加今年 4 月的第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇,圖片來源:Youtube 截圖。

近年來,中國不斷透過諸如像一帶一路這樣的企劃,對許多開發中國家借貸融資。但由於開發項目品質良莠不齊(一直賺不了錢的發電站、在糟糕的地形上蓋道路,或是在互相仇視的非洲國家間拉鐵路),常讓接受援助的國家最後反而虧錢;而要是一個國家無力還債,中國就會直接拿走他們想要的資產。

去年,為了避免中國持續利用這樣近乎債務陷阱的方式在全世界擴張其經濟版圖和政治影響力,川普簽署了一個新法案(H.R. 302),成立了一個新的外國援助機構——「美國國際開發金融公司」(United States International Development Finance Corporation),並且授權該機構向有意在發展中國家做生意的公司提供 600 億美元貸款、貸款擔保和保險。

簡單來說,許多國家都會有對外援助款。更多時候,這些國際發展援助甚至是一個國家綜合軟實力的投射。這次中國實力計畫的這篇報告,告訴了我們中國對外的援助 OOF 多過於 ODA。對台灣來說,當前與邦交國之間以及新南向國家的 ODA 合作案,或許就是我們在國際和中國做出區別,展現台灣與中國差異的一條路。

China Power 報告

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(本文經原作者美國國會台灣觀測站授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈智庫報告揭中國外援資金流向 〉。首圖來源: 中央社 。)


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