臺灣的貧窮人口居然世界最低──政府用什麼黑魔法把台灣的窮人藏起來了?

【為什麼我們選這本書:《製造低收入戶》

在台灣,低收入戶的制度缺陷,首先是讓國人產生「台灣窮人很少」的幻覺;其次是讓低收入戶這張社會安全網,無法接住所有窮困的人,維持最基本的生活水準;最後,我們還要告訴你,「低收入戶貧窮化」是什麼意思。(責任編輯:高聖雅)

低收入戶的再現意義

藉由以上討論,我們知道政府並不熱衷於社會救助方案。那低收入戶人數的多寡對政府而言又有甚麼意義?又我們要怎麼理解開頭所提到的矛盾問題呢?

從歷史面來看,早在一九七七年,當時第一期的「社政年報」就曾提到:「政府遷台後即積極從事建設臺灣成為三民主義模範省」;並藉由實施濟貧制度,「本省人口逐年增加,但貧民人數逐年減少,由此可見本省繁榮進步與安定」。

因此,從這份社會福利的施政報告中,我們看到窮人數目的減少,更多的是為了表現出「中華民國」的優良政績,來與對岸的共產主義分庭抗禮,而不全然是為了改善窮人的處境。

到了一九七九年起草《社會救助法草案》時,這樣的論述仍然延續著:

共產思想、制度是製造災害、貧窮、飢餓,不顧人民死活,而民主國家推行仁政,謀社會福利,使成為安和樂利的社會。 今日我們以社會救助來擊退共產思想。

因此,社會救助從立法開始就帶有「對外展示」的意義。反過來說,「幫助弱勢」的價值,也在這種論述中退居其次,如何保障窮人的生活,從來就不是討論的重心。

國家無意承擔貧苦公民的生計,接受救助方案的人數(在這邊是「低收入戶」的人數)也只是宣揚政績的工具。更嚴重的,是在這樣偏誤的想法下,「低收入戶」逐漸成了所有貧窮人口的代名詞,或者說,貧窮問題逐漸被低收入戶化了。

這是甚麼意思呢?我們可以從「台閩地區低收入戶生活狀況調查」這個國家統計刊物的序言一窺究竟:

盱衡我國社會與環境之變遷,儘管社會福利經費支出不斷的擴張, 貧窮問題依然存在 ……實有賴統計分析顯示相關蘊涵現象及發展趨勢,俾利各項施政有效配合。

本部為明瞭我國低收入戶貧窮情形 ,爰於民國九十年間辦理「九十年台閩地區低收入戶生活狀況調查」……(粗體為作者所加)

這當中最值得注意的連結,就是把貧窮的問題,用分析低收入戶的貧窮情形來解決;似乎 只要了解低收入戶的情形,就可以掌握臺灣「整體」的貧窮狀況!

但是,那些沒有資訊,不知如何申請的真正弱勢家戶,他們仍然不會成為低收入戶呀!有人去計算他們的人數嗎?有人考慮過他們的處境嗎?

此外,我們就數據來看,收入戶人數佔總人數比率在 2013 年是 1.51%。我們姑且不論因為審查機制而遭排除的申請者,而是從這個數字來思考有多少可能的貧窮人口是還沒包括進來的,這點我們可以和全世界的數據比較來尋找。

在美國CIA的網站中 [1],有一項針對全世界一百四十個國家的比較調查,當中就有一項是「低於貧窮線的人口」,也就是各國政府所承認的「法定窮人」占全國人口的比率。

如果就一般人的觀點,會覺得臺灣應該是落在中間值吧?

但是,當把我們把所有國家拿來比較時,卻赫然發現一個驚人的事實,臺灣的貧窮人口率居然是全世界最後一名!

我們看到貧窮人口比率最低的五個國家,分別是臺灣 (1.51%)、突尼西亞 (3.80%)、馬來西亞 (3.80%)、立陶宛 (4.00%)、哈薩克 (5.30%),而臺灣的貧窮人口比率,還比第二低的突尼西亞與馬來西亞少了一半以上!

就算我們把標準放寬,把所謂的「中低收入戶」(也就是最低生活費一點五倍以下的人口)也算進去,也只有達到 2.81%[2],仍然是全世界最低的國家。

我們拿臺灣跟非洲、東南亞的國家來比較,可能還看不出其中的落差。如果換一個方式,只跟鄰近的韓國、日本比較的話,就會發現日韓的貧富差距雖然大於我們(基尼係數越高代表貧富差距越大)

如果我們跟韓國、日本的社會狀況較為相似,那代表現階段應該成為低收入戶的人口比率,應該可以達到百分之十六以上。然而在臺灣,政府卻藉著申請資訊的保留,以及製造低收入戶的特殊機制,悄悄地把那百分之十四的人口給淘汰掉了。最後剩下來的百分之一,也就是前述大量/批次製造出來的舊案,作為篩選過的「樣板」,是給政府「眷養」的一群人。

這時我們再看到政府「擴大照顧弱勢民眾」的說詞,會覺得根本是貽笑大方,自我感覺良好的欺騙行為 !對臺灣政府而言,其實只要負責這百分之一強的「低收入戶」,就可以對社會交差了 [3]

這樣的想法,又可以從內政部在《社會福利施政成果專輯》[4] 的這段話看出:

為了加強照顧低收入戶基本生活,跟上物價攀升腳步,內政部於九十七年七月起配合最低生活費調整, 調高低收入戶生活扶助金額,預計可照顧低收入戶約二十二萬人

從這段話當中,我們又再次了解製造低收入戶對國家而言,有著多麼重要的功能。藉著把貧窮問題限縮於現有低收入戶上,也就是把這二十幾萬低收入戶視為全部的貧窮者,就能巧妙轉移貧窮問題的討論。 換言之,政府只要「照顧」到這一群低收入戶,就彷彿全面處理了貧窮家戶的問題。

如此一來,我們就可以看出製造低收入戶的另一個原因。除了讓金錢的轉移具有正當性之外,同時國家本身就需要低收入戶存在,當作處理貧窮問題的樣板。然後用最少的錢(別忘了國家還會隨時監視救助官員追討溢領)眷養這些製造出來的低收入戶,藉此迴避貧窮的結構性問題。

這時再讓我們回到本章開頭的新聞爭論,究竟低收入戶人口上升到二十六萬人,是政府失職造成貧窮問題惡化,還是政府積極照顧弱勢的表現呢?

經過上面的分析,會發現這根本是無謂之爭,只不過是「貧窮問題低收入戶化」所造成的迷思罷了。

首先,媒體直覺地把低收入戶家庭當作所有貧窮家庭的同義詞,並以此來評估臺灣的貧窮狀況,卻完全忽略低收入戶是如何審核出來,更沒注意到有更多可能的貧窮人口根本無法成為低收入戶。其次,就算是創了歷史新高的低收入戶人數,不僅仍是世界最後一名,也還只是相近基尼係數國家的十分之一。只是在缺乏比較的狀況下,這樣的數字卻被當作貧窮問題惡化的象徵。

當然我們並不否認貧窮問題有惡化的趨勢,這可以從家庭收支調查五等分位差之間的擴大觀察到。這邊的問題是,當我們以低收入戶的人數比率作為評估指標時,只是讓討論更為混亂,而且是誤導視聽。

此外,如果我們把低收入戶的人數增加當作「貧窮化」的問題,反而「福利」的意涵、保障人民生存權的意涵,就在這樣的討論框架當中被排除了。也讓救助官員的專業淪為單調的資格審查,而非協助那些真正需要幫助的民眾獲得經濟保障。

客觀性的追求迷思:與現實脫節的修法

另外一個貧窮問題低收入戶化的後遺症,則是越來越細密、繁瑣的審查規定。

由於政府把貧窮問題限縮在低收入戶這個群體,貧窮問題的焦點也就自然轉移到審核低收入戶的公式上面。此時立法機關所在意的,就是不斷思考法條的規定是否不夠清楚、細緻,會讓人有可趁之機。於是法條越修越複雜,期望藉由更為客觀、嚴密的標準,來讓製造出的低收入戶更有公信力、更符合資源分配的公平性。

舉例來說,當一九八O年剛完成《社會救助法》時,並沒有規定「貧窮線」(也就是最低生活費),也沒有明確界定「應計人口」,而是交由地方政府自行認定。到了一九九七年的第一次修法,國家才統一把「貧窮線」定在平均每人消費支出的百分之六十,也在第五條中規定三類應該列入應計人口的對象 [5],讓人口的計算方式有全國一致的客觀標準。

之後二OO四年的修法,財產的部份又加上了「動產」和「不動產」的限制,並且分別訂定金額標準,來「避免發生存款或不動產超過一定金額者,仍可取得低收入戶身份,產生社會資源分配不均現象且生爭議」[6]。同時在第五條的應計人口界定,則是一口氣列出了七種「可排除人口」[7],並且把「配偶」加入應計人口當中,理由是依照民法「夫妻互負扶養之義務」,如果只計算一方的財產,可能會有不公平的情形發生。

從修法歷程的說明中,我們可以很清楚看到,國家一方面讓審查的條件有統一的標準,另一方面也擔憂資源分配的公正性受到挑戰,所以把法律越修越細,希望能把資源用在最正確的對象。

儘管立法機關是立意良善,然而,把焦點放在規則的修正上,卻反而會和民眾現實的狀況越來越脫節。從結果來看,不僅只讓百分之一強的民眾成為低收入戶,就連法條所欲改善的「資源分配不當」(也就是給錯人)的問題,效果也讓人存疑。

這就如同督導常說的「案樣百態」。每個民眾落入貧窮、或者需要接受幫助的情形都不同。但是修法的趨勢,要求的卻是越來越瑣碎的財產與人口計算方式,希望抹除一切彈性,來獲得更高的「客觀性」與「公平性」,但卻沒有考慮到每個法條都是雙面刃,可能剛好適用於某個案家的狀況,也可能剛好與另一個案家的實際生活狀況大相逕庭,反而造成既不客觀,又不公平的狀況。

幹事阿如姐就提過,有位女性案主小時候過繼給養父扶養,但原生家庭也沒有斷絕對她的資助。她的原生姐姐就幫她在A縣租了房子,讓她安心照顧未婚生下的兩個小孩,還主動幫她申請低收入戶。

由於A縣的地方辦法是只計算養父母,不需要計算原生父母。該女性案主就等於「自動」與原生家庭斷絕關係;就算原生家庭再有錢,原生姐姐再怎麼幫忙案主,都不會列入低收入戶的計算公式當中。反而該女子只要把兩個小孩帶入收入與財產的分母之後(養父已過世),就輕易取得了低收入戶資格。

但是,在A縣有些申請者卻是和兄弟姐妹沒有往來,但算入應計人口的狀況。這是因為許多申請人和兄弟姐妹同居在「古早厝」,也就是長條型的磚屋,底下再分成許多隔間,彼此共用同一個地址的住宅形式。雖然彼此各過各的生活,卻因為當時法令規定要計入「同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姐妹」,使得這些兄弟姐妹的財產所得都要計入,最後無法通過低收入戶。

法條的雙面刃特性,也表現在只「依法」的審核上。像小慈有一次跟我示範她的審案方式,拿到一位女性案主因為父親的不動產而無法通過低收的案例。計算完畢後,我以為這樣就結束了,但小慈跟我說,她發現該案主既「喪偶」,又照顧「十八歲以下的小孩」,根據《社會救助法施行細則》,算是「特殊境遇單親家庭」,審查的方式也要有所不同。

因為《社會救助法》規定「未共同生活且無扶養事實之 特定境遇單親家庭 直系血親尊親屬」,就可以排除在應計人口之外。簡單來說,如果單親家庭沒有和父母同住,就可以把父母排除在應計人口之外。根據這條規定,小慈開始比對案主和父母的戶籍是否不同,確認屬於「未共同生活」,最後做出「可排除」此案主父親財產的規定。

和兄弟姐妹同住的問題一樣,雖然排除父親財產在法條上是完全正確、合理的,但是案主與她父親究竟有沒有金錢上的往來,卻反而不是審查的重點了。如果有另外一戶人家,既符合「喪偶」又有「小孩」的條件,但只是因為父母與申請人屬於「同一戶籍」,結果就要算入父母的財產,這樣的法條究竟公平性在哪裡?客觀性又在哪裡?

資源的錯置當然是一個重要的問題,但是只透過財產與人口計算的細密化,並沒有辦法真正解決問題,甚至讓審案作業變成抽象法條相互連結的遊戲。而且救助官員埋首法條堆中,只會把大部分的時間花在檢查有無「佐證」的資料,因為一百條規定中只要有「一條」沒注意到,那就有「失職」以及「溢領」的危險。在這樣的壓力下,排擠了救助官員實際去了解案主狀況的時間和精力,純粹只做法條上的審查,也間接驗證了小慈所說「審查跟貧窮差很遠的說法」。

而且,當貧窮的問題被扭曲為貧窮線與人口數的問題時,資訊落差的問題、審查過程的問題,就在討論框架當中消失了。

結果到了年底需要「再製造」低收入戶的時候(也就是那些舊案),救助官員只能把重心放在這些舊案是否符合新的法令,然後把一部分不符合新規定的舊案排除出去,而不是利用新的規定,把更多的貧窮者給包括進來。

於是,誰是真的貧窮?誰是真的需要被幫助的對象?這樣的問題被拋在一旁,而國家也自我感覺良好,宣稱只要照顧了低收入戶,就處理了貧窮的問題。國家不僅偽善地把「製造低收入戶」當作是「照顧弱勢之承諾」,更把申請低收入戶的繁瑣法條規定,錯當成是體現資源分配正義的精神。在這樣的惡性循環中,國家既欺騙了整個社會、也欺騙了自身,反而離保護弱勢的道德目標漸行漸遠。

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(本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,首圖來源:Mark Harrington,CC liscened。)

參考資料

[1] 當然,貧窮率的高低,看不出來各國給予的生活補助或相關福利,但是這邊的重點不在於補助多少,而在於國家願意正視自己國內的窮人有多少。
[2] 內政部(2009)。讓您安心的服務,無所不在的照顧——社會福利施政成果專輯。台北市:內政部。
[3] 一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者,得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。
[4] 可參考「立法院法律系統」中的修法理由。
[5] 一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、無工作收入、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤,經向警察機關報案協尋未獲,達六個月以上。
[6],但政府所認定的貧窮人口也有百分之十六之高,和臺灣的百分之一,完全不能相提並論。
[7]  2013 年第二季低收人數 351,852;中低收人數 304,371,加總後為 656,223 人。
[8] 資料來源:“Distribution of family income – Gini index”, 2010, The world fact book。
[9] 資料來源:“Populationsbellow poverty line”, The world fact book


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