荒謬的社福政策──當我們打開房門,才發現老太太連自己是「低收入戶」都不知道

【為什麼我們選這本書:《製造低收入戶》

政府明明可以主動宣傳低收入戶的申請方式,卻因為行政體系的僵化以及讓官員害怕被處罰的制度,寧願放任一些窮人自生自滅,一輩子都不知道低收入戶是什麼,只能靠鄰里的接濟過活!

這樣殘忍的真相,同樣生長在這片土地的你我又怎麼能坐視不管呢?(責任編輯:高聖雅)

製造低收二部曲:大規模的舊案再生產

大量製造低收入戶-總審查

如果我們知道, 政府在意的只是低收入戶是否合法,並且要求救助官員製造一定數量的低收入戶 ,接下來我們就要討論,在合法性之外,政府是怎麼看待低收入戶的人數,以此來回答本章開頭的問題。

談到人數,我們發現 每年度低收入戶人數佔全國總人數的比率其實變化不大,趨勢則是緩緩上升 ,只有 2009、2011、2012 這幾年的變化有超過百分之零點一,其他年度多在百分之零點零一到五之間變動,少有暴增或暴減的情形。也是在這個基礎上,救助官員才能規劃隔年度的生活扶助預算。

不過為什麼救助官員能預先掌握隔年度的低收入戶人數呢?這就要從所謂的年底審查談起 。前面我們提過,低收入戶的資格並非永久的,而是每年都要更新一次。所以到了年底,各縣市的地方政府都會把縣市內所有低收入戶重新審查一次,確定他們隔年度仍然保有低收入戶的資格。 這時的審查會採用「大量/批次」的方式,又稱為「總審查」。

根據社會救助法的施行細則,總審查的截止日期是每年年底,因此每年從九月開始,A縣社會處、公所就會進入備戰模式,並且在此時舉辦「社會救助研討會」,邀集全縣所有鄉鎮市公所的承辦人和村里幹事,共同討論總審查的方式,也依此形成地方的審查方法,送交內政部確認(也就是前述「合於法」的考核項目)。

接著,由社會處承辦人小慈發出公告,通知所有「舊案」記得到各公所提出隔年度的資格申請。如果舊案沒有主動申請,就會被救助官員排除在總審查之外,代表他已經放棄預約明年度的資格。 不管他是真的脫貧了,還是因為其它原因沒有前來申請。

因為案件量大,所以救助官員不會請民眾一一檢附財產所得資料,而是由社會處向國稅局批次申調。各公所的承辦人會把舊案作成名冊,再交由小慈匯集、轉換成電子媒體檔後,送到國稅局等待回傳財稅資料。

我還記得資料出來那一天,下午一點半,安靜的辦公室突然間傳來一聲大叫:「財所下來了!」那個欣喜的聲音讓我嚇了一跳,原來是國稅局把資料轉入社政系統當中了。這時整個凝重的氣氛被打破,宜青姐也開始把所有個案的財所資料一件件印出。我的紀錄中寫道,一路從下午三點印到四點十分,這一個小時當中印表機完全沒有停歇,大量的紙張從印表機吐出,其他同仁就在旁邊協助,把印出來的東西與其他資料合併起來成為新的個案。

再來是數周忙碌的書面初審過程。到了十一月,由小慈調度全社會處的社工,分批派到各鄉鎮市,由各鄉鎮的幹事陪同,挨家挨戶地調查申請的民眾。 這又是一個浩大的工程,不僅需要事先路線的規劃,還要請申請低收入戶的民眾留在家中,好讓社工訪查

當這些步驟都完成之後,小慈就會根據公所的初審意見,以及社工員的訪查意見,做最後的複審。這時小慈面前已經堆滿好幾箱的案件,她就每天拿著計算機,逐件確認人口數與財產所得,以免有任何錯誤發生。

經過重新審查之後,往往會有兩三成舊案被刷掉,喪失低收入戶資格。不過民眾收到公文之後,還可以提出申覆,要求救助官員再次就他舉證的新資料做審核。這整個過程往往會拖到隔年三月左右才告一段落。

我們會發現, 這個總審查制度的設計,其實是在保障既有低收入戶繼續領取資格的權益 ,就算是總審第一輪被刷掉的那些人,也能夠透過申覆再來爭論(成為低收入戶的機制B),「大部分通過的機會都很高」宜青姐這麼說道。

正是透過這樣大量/批次的製造低收入戶,讓救助官員能大致預估隔年度的低收入戶人數,也藉此達到基本的執行率

無意宣傳的社會救助政策

當然,保障舊案是必要的,但是細心的讀者會發現, 低收的人數比例歷年來雖無減少,但增加的速度也非常緩慢,甚至幾次金融危機也都沒有太大的影響 ,這又是怎麼一回事呢?

我想到在田野期間,小慈有次開玩笑對我說,我不應該來研究她們,而應該去研究低收入戶才對,了解他們是怎麼知道可以來申請低收入戶,又是誰告訴他們的。她笑著說她真的很好奇這件事。[1]

當時我不以為意,不過事後仔細想想,這反而是刺激了我一個新的思考方向。如果依照社會福利的概念,社會救助制度是社會的「最後一道」安全網,是國家根據憲法保障公民「生存權」的具體表現,那麼這個問題應該這樣問才對: 為什麼有人不知道可以申請低收入戶?為什麼還要別人告訴他們才知道?

舉例來說,政府可以用電視廣告、海報等媒介向全民推廣這個方案,告訴全國民眾,只要你的收入、財產低於某個標準,就能夠到公所去申請等等。但根據內政部統計局 2004 年的「低收入戶生活狀況調查分析」,低收入戶如何知道向政府申請補助的途徑, 以「村里鄰長、村里幹事告知」者最多,占 53.61%,其次是「親朋好友告知」占 27.25%,再來是社工人員的 4.58%[2]

因此實情是,除了依賴基層公務員的告知、地方公所提供的簡章之外,我們看不到政府的任何宣導。保障生存權的社會救助制度,反而更像是「口耳相傳」的民間偏方。

反諷的是,有位資深的幹事曾經講過,其實民眾沒有認識幹事是好事,代表生活沒有發生什麼問題。但是,如果民眾不認識村里幹事,或者村里幹事沒有主動讓他認識,那就是民眾活該不知道嗎?在我的調查筆記中,就有這樣的情形:

X 月 X 日,我和小魚去訪視一位叫做阿梅的老太太,因為她的朋友玉子阿嬤替她申請了急難救助。我們騎著機車,拐進了 R 市中一個破落社區,巷弄狹窄,而且地面也未鋪柏油,黃土飛揚 。阿梅就住在一條窄小死巷的邊間破陋平房。屋內狀況也非常糟糕,不僅只是木板隔間,更因為房子位於角落,光線照不進來,裡頭相當陰暗。 廚房也只有簡陋的設備,地板上還積了好大一灘水

因為阿梅不識字(感覺也有點癡呆),而且非常怕生,所以一直坐在椅子上發呆 ,偶爾抬起頭來看我們幾眼,其他時間都是玉子阿嬤在跟我們說明。

訪視完畢之後,小魚就跟玉子阿嬤說,阿梅的狀況其實可以申請低收入戶。 玉子阿嬤先是愣了一下,才好奇地問說那是什麼 。一旁熱心的鄰居黃小姐大聲解釋說:「就是請貧民啦!(台語)」玉子阿嬤聽了摸不著頭腦地說,「是請貧民喔,啊那個要怎麼請呀(台語)……」於是我們又花了好長一段時間跟她解釋申請的步驟。

由此我們具體而微地看到制度的失敗 。首先,要不是玉子阿嬤請我們來現場訪視, 阿梅只怕一輩子都不會認識任何救助官員,更別提申請低收入戶這件事 。再者,從玉子阿嬤還把「低收入戶」當作是「貧民」的反應,更可證實前述政府宣傳不力的說法。

從這兩點,我們可以歸納說,能夠認識村里幹事的貧窮民眾是幸運的,至少還有機會獲得補助。 想到有更多弱勢民眾因為沒有任何管道知道這項政策,就這樣貧困地過日子,一輩子與低收入戶無緣 ,這豈是一句「沒有認識村里幹事」可以說得過去?

另外,如果所有公民都知道這個制度,但因為其他因素而沒有申請,那政府也已算是盡到告知的責任。 但是《社會救助法》早已實行三十餘年,仍有民眾停留在「貧民」的認知上,而且完全不知道如何申請,這究竟是政府宣導不力,還是根本無意宣導?

更讓人生氣的是,如果我們拿下面要講的「工作所得補助方案」當作對比,更可以發現 政府其實有能力找出所有可能的窮人,但卻選擇不去做,表現出不負責任的態度。

所謂的「工作所得補助方案」,是內政部在民國九十七年底到九十八年推出的計畫(又稱為「近貧方案」),讓年滿二十歲到六十五歲的國民,只要是全戶的主要收入來源,個人年薪又在三十萬元以下者,就能獲得每個月三千至六千元不等金額的補助,補助持續六個月。

這個方案最特殊之處,就是政府會「主動」通知所有符合標準的民眾前來申請 。中央首先使用電腦檢索,以財稅資料初步篩選收入低於標準的民眾,接著再採用勞政系統裡的保險資料,過濾不對的年齡層與確認是否為全職工作者,篩選出所謂的「適格」名單。之後再把這份名單送由內政部戶政司確認戶籍地址,最後轉交到各縣市政府。

各縣市政府收到名單後,會請各公所的村里幹事通知申請人,並寄發申請書。換言之,民眾只要在家中,就會有新聞所描述的「幸福來敲門」。

從這個方案中,我們就知道中央其實有能力找出所有落入貧窮的民眾,而且還請村里幹事直接到民眾家中轉交申請單,來「減少民眾自行舉證之困擾」[3]再對比前面阿梅那「無知」的例子,傻傻地守在破舊房屋,只能靠著鄰居和朋友的救濟過活 [4],這難道不是最大的不公不義嗎?

在此我們必須嚴厲質問,為什麼中央明明有辦法收集資料,卻不能比照「工作所得補助方案」,用系統篩選出所有符合低收入戶資格的民眾?又為什麼不主動宣導低收入戶申請方式,讓民眾既能明白「低收入戶」究竟所指為何,也能了解如何申請?又為什麼要讓那些生活原本就比較困苦的民眾,為了申請低收入戶自行前往公所,還讓他們飽受「自行舉證之困擾」? 政府不提供精確且符合資格者的資料,不只讓基層承辦人員僅能以不具效率又為難的方式進行審查,也徒增民眾申請時的難度。

諷刺的是,我們看到「工作所得補助方案(核定本)」上所寫的「政府……在兼顧 財政負擔與社會公義 的原則下,特別加強對經濟弱勢的照顧」,再把「工作所得補助方案」與「低收入戶方案」兩相比較,政府只怕沒有顧到社會公義,但對於財政的負擔卻是顧得很好。如何用較少的錢獲得最大的社會輿論效果,中央政府表現得更加積極。

為了因應金融海嘯後的景氣問題,政府可以辦理兩期的所得維持方案,反正偶一為之,既能表現政績,展現「雪中送炭」、「苦民所苦」的氣度,也能在網站上自我稱讚「工作所得方案」是多麼「關懷弱勢」、「簡政便民」[5]。但談及真正的濟貧方案,因為時間既長、花的錢又多,政府就顯得興致缺缺,甚至希望越少人知道越好。兩相比較之下,反襯出政府「偽善」的態度。

無意宣傳的地方政府

在研究中,我也曾就為什麼不宣導社會救助一事問過小慈。當時她思考了一下,給了我一個蠻意外的答案:

「低收入戶要做宣導嗎?我會敲鑼打鼓,用各種管道叫民眾趕快來申請低收?不可能啦!因為它很難申請,而且我們審查的條件(很嚴格)……到時候他審查不過,他還跑來罵你,為什麼不給我過,很麻煩。

但是對於舊戶的部份,我們一定會通知他 ,我們村里幹事還過去貼告示單,有些會寄通知信函,公所都會寄通知信函。但如果他不來,那就是他自己的事了。」

從這段文字可以看出,小慈擔心如果大肆宣傳的話,可能會因為申請量的提升,導致更多民眾前來爭論,而寧願採取現有的「不作為」。

如果整合政府偽善的態度和救助官員擔心受罰的心態,就不難理解為何這整個制度是傾向守住「舊戶」,而非找出其他可能的貧窮者了 。畢竟越多人來申請,溢領的風險也會跟著增加,遠不如只處理熟悉規則的舊案來的可靠。結果地方的無意宣傳,默許了中央的逃避行為,也讓低收入戶的人數更為僵固,形成一個封閉的體系。

(本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,首圖來源:eflon, CC liscened)

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文章附註

[1] 這個問題其實非常重要。當我和社工到處去訪視,或是替宜姐打資料時,發現許多低收入戶其實就住在同一條街上,甚至是隔壁鄰居。或許是因為社區的連帶關係,讓他們彼此分享有關申請低收入戶的資訊,不過這塊似乎還沒有人研究過。

[2] 這個調查項目在 97 年度的調查就被取消了,莫非國家也覺得這個項目的調查是自曝其短?

[3] 出自「工作所得補助方案(核定本)」,可下載自 http://sowf.moi.gov.tw/income/pages/工作所得補助方案核定本.htm。

[4] 資料顯示(機關服務項目整合示範計畫推廣說明會會議手冊),由於申請的民眾多屬於弱勢族群,需要檢附的資料繁多,加上部分案例因為親屬相處關係不佳(如離婚、棄養)等,造成申辦民眾應計人口資料取得困難,使得整個準備資料的過程需費時 14 到 49 天不等,民眾更需來公所補件四到九次,對民眾來說是相當大的困擾。

[5] 出自聯合報剪報資料。上網日期:2010 年 5 月 22,網址 http://sowf.moi.gov.tw/income/download/聯合報.pdf。


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