【完整分析看懂年金改革】繳得多、領得少,年金制度為何讓年輕人成最慘犧牲者?

【我們為什麼挑選這篇文章】

台灣的年金制度需要改革嗎?絕對要,而且越快越好!現行公教人員退休後能領到的額度確實太高,但無腦批判軍公教人員,真的只是分裂族群而無助於討論… 對於多數的公務人員來說,制度不是他訂的,甚至都還看不到退休金… 但他們名,這也是會有許多公教人員出來抗爭的原因。

本文作者以制度面深入分析年金問題,在長期的人口出生率降低、領取給付人員增加以及平均餘命延長等等影響之下,年金再不改,我們的下一代會過得很悲慘…(責任編輯:蔡沛宇)

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文/mounter

在認識年金制度以前,必須先了解幾件事,然後再去看整個年金改革的脈落

年金制度基本概念

一、隨收隨付制(Pay-as-you-go)

隨收隨付制從歐洲那邊開始的制度,精神是這世代的人繳費去運用在上世代人的年金支出 也就是說所有的年金支出的經費來源都是來自於當代人口,因為世代會交替,人口如果維持穩定的發展,這制度基本上能讓基金永續的。

有些國家在年金改革的過程中,有發現因為平均餘命拉長以及人口結構改變等問題,會讓這制度的基金產生破產危機,因此設置了準備金,概念就是假設正在領取年金的世代因為各項因素導致基金無法支應時,還有編列的準備金可以去支應所需要的年金支出。

發展起步較早且制度較完善的德國,就是使用隨收隨付制的概念在進行,德國有規劃了基金準備金,預防年金忽然崩盤,但準備的金額只足夠支付 1-2 期基金所需,也不是常態的準備全額準備金。

台灣的年金基金使用制度上是學習歐洲走隨收隨付制,但台灣在基金籌募時並沒有設置準備金。台灣因為人口持續老化以及出生率持續降低的影響,在隨收隨付制的影響下,年金必須進行改革,否則將會有不可逆的悲慘後果。

台灣現行相關退休基金繳納的最主要族群是來自於 6-8 年級世代的繳費(5 年級準備退休),身為戰後嬰兒潮第二代的 6-8 年級生,因為人口基數多,所以基金運作暫時沒問題。

但當 6-8 年級世代陸續開始領年金時,因為 9 年級以及未來的 10 年級 11 年級人口不夠了,而因為那時候可能因為醫療技術跟壽命的延長,5-7 年級可能仍持續在領年金… 因此年金破產的疑慮才會出現在台灣…

二、恩給制

在沒有年金基金的概念出現時,退休金的經費來源來自於政府所編列的預算 由政府負擔完全支付責任,因為早期公教人員的收入及所得較低 同時公教人員必須效忠政府以及接受較高的限制與較低的薪資給付。

因為這些族群犧牲了一定程度的權利,所以這些退休人員無須自行提撥退休基金 所有退休給付來自於政府所編列的預算,這項制度就稱為恩給制 這也是一種軍公教人員與政府之間的特別權利關係…

三、退休給付的組成

雖然大家一直講著退休金,但不見得每個人都會知道退休給付的組成。在台灣,白話的說,退休給付的是由「保險」+「退休金」兩筆所組合而成 軍公教人員是「公保養老(年金)給付」+「退休金」一般勞工是「勞保老年給付」+「勞退退休金」。

因此軍公教人員每個月會提撥兩筆錢,分別繳納公保跟退撫基金,而勞工則是繳交勞保以及勞退新制退休金兩種… 兩種費用的精神跟經費制度不太一樣,也有分別獨立的基金口袋,法源也通通不同,甚至教師、公務人員、勞工的適用法令都不相同。

因為目前社會保險的老年給付(勞保、公保)以及退休給付(勞退、退撫)制度法源都不同,在設計上的思維也不太相同,多數是各自作業 因此單一制度下的所得替代率可能為 70%或低於 70%,但全數加總之後就不一定了… 所以在提到年金議題時,必須先了解老年領取的退休給付來源及差別

四、確定提撥制(Defined Contribution)簡稱 DC。

DC 制可以稱為個人帳戶制,精神就是將你老年的退休給付通通提撥到指定的帳戶裡面 然後當你年老的時候,可以選擇一次或是按月份去將你這些年所存的基金提領出來 經費提存的期間,則是依靠基金孳息以及委託管理人操盤,來維持整體基金的穩定。

但因為他是個人帳戶跟確定提撥的精神,所以你能領到的錢跟你歷年存進去的錢有關 政府沒有負擔太多的給付義務,你老年領到的錢主要跟你投入的成本有關。 因為這些經費都是自己存的,所以你領的給付跟存進去的總金額不會差太多,但當你退休時,因為存入總額固定,因此可能會有通貨膨脹等風險,這些都是個人所必須承擔承擔的風險。

因此 DC 制對於政府來說壓力比較小,因為所有的錢來自於民眾自己存的 制度上某種程度上來說,是在彌補職業退休金跟公共保險年金的不足 而且個人帳戶的錢領完之後,錢就沒了,也沒辦法多領… 台灣的勞退新制帳戶制度大概就是採用 DC 的精神,存多少領多少。

而公教人員的退撫基金呢,則是類似 DC 制,但又不全然都是 DC。因為退撫基金採用的是部份提撥制,政府以及個人都提撥一部份的錢進退撫基金 然後老年時再依存入的額度跟設算公式領取老年所得。

五、確定給付制(defined benefit plan) 簡稱 DB。

確定給付制大致上來說,是將老年的退休金以分期或是延期支付的方式提供給你 國家跟你說當你老年的時候,我會支付你一定程度水準的年金,然後給你一些 bonus 讓人民願意繳納這費用。

DB 制會提供一個公式給你,讓你知道你年老時可領多少 DB 制是一種長期給付承諾,雖然可以避免短時間基金被大量領取所造成的危機,但對於平均餘命以及領取時間持續延長的狀況下,DB 制仍然有風險存在。

台灣現行的勞保年金跟公保養老年金制度就是類似 DB 這樣 每個月固定提撥一筆錢,然後給你一個公式說你未來可以領到多少錢… 給付所得跟你的投保年資、工作職級以及投保費率有關…

六、各項保險給付及退休基金的成立點

民國 84 年以後公教的退撫基金成立,民國 84 年以前的公教退休都是恩給制 民國 98 年勞保年金開始實施,過去勞工並沒有保險的年金給付制度 但勞保制度從民國 46 年就開始了,基金也從以前就開始累積 只是勞保年金制度是從民國 98 年才開始施行…

至於勞退呢,是在扁政府時期所通過,早期的退休金是伴隨雇主,沒有個人帳戶的概念 因此前些年才會發生華隆案跟一堆因為公司倒閉而領取不到退休金的抗爭事件。

現在公教人員為例,民國 84 年之後的公務員可以分為以下四類,這四類會跟年金改革議題有關,在後面會說明:

1. 已退休無新制者

2. 已退休有新舊年資者

3. 現職有新舊年資者

4. 現職無舊年資者

七、退休金及保險扣繳額度

台灣現行的勞工保險,雇主+勞工+政府都有提撥義務,都必須繳納保險費 也就是說勞工保險的經費來自雇主(70%)+勞工(20%)+政府(10%)。

勞保本質上是職業年金,但台灣並沒有像部份歐美國家一樣全數由雇主及勞工負擔 而是政府也負擔了一定程度的給付責任… 而因為勞保涉及雇主、政府及勞工本身,因此勞保被設定有投保薪資上限 43900 元 即使你月領薪資 5 萬以上,你還是只能投保 43900 這級距…

而公教人員則是依照他的職等去進行強制扣繳,而沒有像勞保一樣設有天花板 因此公教人員常會說他們繳的比較多,他們退休給付領的多,其意義就在。

至於勞退的部份呢?因為是屬於個人帳戶制,所以領的錢跟自己存進去的多寡有關… 以現行勞退新制為例,勞工每個人每個月強制扣 6%,自己可再選擇自提 6%

以上幾個概念知道之後,就可以來討論現在的年金議題

台灣的年金制度有什麼問題?

一、18%存續的問題

前面有提到公教人員的退撫制度是在民國 84 年以後所成立的,因此可以分為 4 類公務員:

1. 已退休無新制者

2. 已退休有新舊年資者

3. 現職有新舊年資者

4. 現職無舊年資者

其中以第 1 類,在民國 84 年以前就退休的公務員而言,因為他們退休給付全部都為恩給制 因為政府對公教人員附有完全給付責任,所以 18%優存帳戶就是他們的退休給付來源 這也是其中一個反對改革 18%族群的最主要訴求依據…

第 2 類跟第 3 類的公務員而言,因為併有民國 84 年以前的年資 然而 18%優存帳戶是屬於恩給制,因此第 2 類跟第 3 類公教人員退休時 除了「保險」+「退休金」外,還可以多領 18%的利息補貼.. 部份高階公務員的實際所得替代率在加種之後可能高於或接近 100% 這些是台面上例如來西之類的抗爭者所不敢提及的部份…

至於第 4 類公務員呢,因為自始自終都沒有 18%,退休也設定是「保險」+「退休金」所以是最衰的一群,必須承擔 18%的歷史罵名,而退休給付也因為已經是調整過的版本。

因此從任職公務員開始,就註定這族群相較於過往那些遠古公務員而言 是繳很多,領很少,繳的用來支付上一代支出卻又必須背負罵名以及被改革的可憐族群。因為這族群的公教人員根本看不到退休金,制度就要被改了.. 而現在檯面上領錢領到爽,又不停抗爭改革的可能都是那些第 2 類跟第 3 類的公務員…

二、所得替代率是什麼?該不該改?

所得替代率白話的說就是指老年所領到的錢,相較於在職薪資的比例… 現行公教人員退撫新制大致都是設定退休後的所得替代率的 70%,勞工保險也是設定 70% 然而問題在於:

1. 公教保險、公教退撫基金是各自計算 70%的所得替代率,而恩給制的 18%沒列入… 實際加總之後,真實的所得替代率一定高過 70%,高階公務員破百也很有可能。

2. 勞工保險設有投保天花板,實際薪資低於 43900 元的人,其所得替代率勉強可答標 但對於實領薪資高於 43900 的人來說,實際所得替代率絕對遠低於 70%…

三、年資給付率

前面有提到 DB 制的特性是將個人退休金以平均年限的方式,讓人從年輕支付到老 給付公式大致上是 年資*投保級距(薪資)*年資給付率。

給付率變成是一種誘因,讓人產生願景,能知道未來大致上能領多少錢,因而願意繳款 台灣的勞保年金給付率原先設定是 1.3%,但在政治談判的過程中,如果提高投保天花板,會增加雇主負擔,因此會得罪雇主,勞工也必須多繳錢,但如果年金給付率設太低,又會降低繳納的意願。

最後在不得罪雇主跟勞工的前提下,勞保的年資給付率被拉高到了 1.55% 薪資的計算也採用月投保薪資最高的 60 個月,而不是採用終生投保年資平均,但勞保天花板仍然不開放,只是這造成未來的潛在支出提高許多的最主要原因…

四、年金究竟會不會破產?

文章一開始就提到了台灣是採用隨收隨付制(PYPG)在現在台灣仍然是處於戰後嬰兒潮第二代負責主要基金來源的時代中 短時間內,繳納費用的人還是高於領取的人,年金還算可以支應現在所需。

而隨收隨付制(PYPG)的核心概念是世代協助,下一代人協助上一代人 然而並不是同一個世代的人都會在同一個時間點同時領取年金給付 一年有 12 個月,每個人的退休年齡也不見得一樣,因此還是有一定程度的分流 因此,現在所說的年金破產,其實是以這一世代的人同步同時領取年金給付做設算。

假設現在投保中的人通通同一個時間申請年金給付,那這時候的基金如果不足以支應那時候的所有支出,那就破產了。所謂的年金破產論就是源自這因素,指當時剩下來的基金不足以支應當期所需 因為台灣沒有準備金的概念,所以當基金持續入不敷出時,遲早還是會破產。

但回到前面說的,同一個世代的人其實不太可能同時間同步申請年金,而還是會有固定的年金基金收入存在,因此破產議題其實沒有那麼容易發生,長期的人口出生率降低、領取給付人員增加以及平均餘命延長等等影響之下。

基金運作一定有所不足,但應該不至於完全不足以支應當期年金所需 只是領多領少的差別而已…

五、現在年金的問題所在

1. 公教人員「保險」+「退撫」+「舊制年資 18%」導致實際所得替代率可能高於 100% 。而參與撫新制的公教人員,卻被迫繳納及負擔了絕大多數的各項退休基金。

2. 現行許多制度讓公教人員退休年齡提早,而相關基金卻是民國 84 年以後才創立,導致現在正領取年金給付的人,他一生中投入的成本遠遠低於可以拿回來的 也就是繳很少,但是領了很多… 而正在繳退撫基金的公教人員呢,則是成為了持續投入基金 但未來卻可能是被減少領取及被制度改革的最主要族群 白話的說就是老的領到爽,年輕的不只領不到還要被改革…

3. 隨收隨付制是這一世代支付上一世代所需年金,因此上一世代並沒有提存準備金 而現在這一世代的退休經費必須仰賴下一個世代,這世代繳的不是自己未來的準備金… 然而現在支應年金所需的人口足夠,但下一世代的人口已不足以供應這世代所需…

4. 勞保年金 98 年才增加為給付項目,現在正在領取的人因著隨收隨付制領著高額年金給付 然而這些族群在其一生中並沒有支付到太多相對應的給付基金 因此他們所領到的年金實際報酬率一樣遠高於他們的付出… 因此又是一種老的領很爽,年輕人不只領不到還被改革的狀況…

年金改革爭議及年金改革草案說明

 一、優惠存款 18%的存廢

對於前面提到的 4 類公務員而言,第 1 類的公務員因為國家跟他們之間的特別權利義務關係 因此貿然廢掉 18%,也就是毀棄當時的給付責任,因此必須有替代方案…

而對於第 2 類跟第 3 類的公務員而言呢,因為 18%是屬於恩給制的年金 確實他們的公務生涯中實際有經歷過那些歲月,且當時政府確實有承諾完全給付。

因此,政府貿然將這 18%取消,確實會有違反信賴保護原則的疑慮,但因為這些公務員也是有退撫新制的年金,同時可以領取到退撫新制的退休給付,政府並不是毀棄所謂的給付責任。因此似乎在折衷或是妥協之下,這次年金改革中決定訂定最低給付水準,未來低於給付水準的不受影響,高於水準的則是降低整體所得替代率,讓 18%逐年減少並走入歷史..

就我看來,這次訂定的年金給付地板,就是為了第 1 類的公務員而訂定… 而第 2 類跟第 3 類的公務員因為有信賴保護原則的關係,而沒有貿然取消 18% 先行設定了 6 年的緩衝期做因應…

二、年金給付之薪資依據為什麼要改為提高為 15 年平均?

因為現行勞保基金的問題在於正在領給付的人其實沒繳很多錢進去基金,計算年金給付時又只採計投保薪資最高的 60 個月,許多人因此在前半生都投保很低的薪資,等到快退休時再逐步調高投保薪資…

長期影響就造成了年金給付的負擔以及不公平… 所以這次的年金改革草案才會決定調整勞保年金的基算薪資,讓他從 60 個月變成 15 年 這樣才可以根絕長期以來勞保基金挹注不足的問題…

三、軍公教繳的多領的多,何錯之有?

許多軍公教主張他們繳的多,退休給付當然也應該領的多,何錯之有? 這說法在某些程度來說是對的,但我認為只對一半,說明如下:

軍公教人員在 DB 制度下公式中,被賦予了必須提撥較高的退休準備金的義務 因此對於符合退撫新制的公務員而言,在 DB 制(薪資*年資*年資給付率)設定之下 確實會因為他每個月繳的多,提撥的多,因此領的多,但領這麼多合理嗎?這就是必須思考的問題..

因為公式被設定成這樣,所以他們可以領這麼多,所以他們的訴求合法,但是否該領這麼多?合理嗎?這就是需要透過年金改革去討論的… 而前面提到的第 2 類跟第 3 類公務員,因為他們的退休給付在現行上會多了恩給制的 18% 所以整體加總之後,實際的所得替代率會遠高於純第 4 類的公務員。

退撫舊制的年資累計跟退休給付,也是這波年金改革最核心的爭議。最後,綜觀整體適用退撫新制的公教人員,他們能領到五六萬退休金,除了他們投保薪資級距跟提撥費率比較高以外,這些都是政府訂出來的公式 他們依規定被提撥準備金,然後計算投保薪資及年金之後可以領到五六萬。

所以他們在某種程度上真的沒說錯,應該被檢討的其實是這組退休給付公式合不合理,而不是檢討他們領的比勞工多很多.. 這次的年金改革草案,公教部份有提到說要整合公保、退撫跟優存 讓整體的所得替代率加總在 70%上下,這某些程度也是要改革上面提到的問題…

四、勞保制度明明比較優渥,應該要優先改勞保,為什麼要拿軍公教開刀?

標題是許多反改革者的主張之一,但內容一樣只對一半.. 這說法,某些程度來說這是對的,因為勞保是用全薪投保,而且有設定投保級距 反觀公教人員是用本俸投保,不是用全薪資投保 公教人員的薪資是本俸+專業加級+主管加級等等… 投保的薪資級距則是採用本俸,有些類型的公務員本俸遠低於實際薪資… 因此部份公教人員主張勞保給付較為優渥的立基點就在這邊…

勞保的優渥點在於,假設某勞工月薪 4 萬 1,但因為勞保級距的關係,一樣可以投保 43900 退休時的薪資計算也是用 43900 來算。

因此對於月領 4 萬 1 的勞工而言,勞保年金有利 但勞保的投保薪資設有上限天花板,領高於 43900 的人只能投保低很多階的保險級距,很多年薪超過百萬的人,只能投保 43900 這級距的勞保,以現在的公式設算,投保 43900,年資達到 35 年的勞工最高只能領到 21K 左右..

假設某甲月薪 10 萬,套用上面的公式換算,他的所得替代率會只剩下 20%… 於是這樣看起來,勞保制度就不一定好了,因為勞工犧牲很多權益去遷就制度 而且勞保的投保天花板以及公式設計,就已經註定了勞保年金絕對無法領跟公教一樣。

因此說公教退休給付領的遠比勞工高,其實是個對一半的東西,因為兩邊的公式設算本來就不同,如果勞保開放投保天花板,也可以領的跟勞工一樣 比較誰領的多其實沒意義,一切都是制度所造成的。

我們應該去思考的是制度以及公式何不合理,而不是去攻擊這些族群… 加上勞團持續希望政府能將最終給付責任入法以確保勞保能永續發展.. 勞團也持續爭取開放勞保投保天花板,只是因為勞保涉及雇主+勞工。而且勞保投保人數遠高於公教投保人數,改投保天花板不會是件簡單的事情… 在這次的勞保年金改革中,政府鬆口決定將投注 200 億基金進入勞保基金… 也算是改革的起點了吧… –

結論

綜合上面說的,其實年金改革所牽扯到的問題層面很多,不是簡單一篇文章就能解釋完。台灣的年金制度需要改革嗎?我個人的立場是絕對要改革,而且越快越好 。

現行公教人員退休後能領到的額度就我個人感覺,確實額度高了許多 但無腦批判軍公教人員,說真的只是分裂族群而無助於議題的討論… 對於多數的公務人員來說,制度不是他訂的,甚至都還看不到退休金… 但他們卻必須承接及承擔絕大多數的罵名,這也是會有許多公教人員出來抗爭的原因。

而勞保、公保、勞退、退撫基金都有他制度好的地方跟不足的地方 每個人講論述的都有他的立基點存在,但也都有保留一些東西沒說的太清楚 有些東西是對的,有些東西對一半,看你是站在哪個位置以及怎樣看待而已..

年金改革的議題其實在 2012 年前後就有許多的改革聲浪傳出 我上面寫的這些論述內容其實都是來自於 2012 年的社區發展季刊 2012 年已經距離 5 年了,過去的政府單位明明知道年金問題卻不願意解決。

現在的執政黨願意跳出來進行改善跟改革,至少是一條友善的道路,雖然改革的人必然必須承擔罵名與各界壓力,但如果不做就真的會集體毀滅。執政黨願意跳出來進行改革,雖然改革某種程度上也是在解決未來可能的社會問題,但總比什麼都不做的好…

最後補個八卦,會成立年金改革委員會,其實是在 2012 年時 政府委託學術單位進行年金改革的制度方向研究,結果呈現了不管怎樣改都會有聲浪出現。所以這單位建議未來政府採用集體公開討論的方式進行年金改革,利用全民對話討論,無論改革意見是怎樣,透過輿論以及全民的對話討論,讓每個階層的人都能了解問題的癥結。

就現在的年金改革來看,現在的政府採行了當年的建議,讓全民共同討論,也讓全民看到了許多支持改革跟反對改革的論述。其實某種程度而言,這樣也不錯,讓全民都知道問題所在 改革的社會共識也因此比較具備代表性…

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(本文經原作者 mounter 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題。首圖來源:中央社)


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