台美外交
美國總統拜登。圖片來源:Gage Skidmore

美國總統拜登(Joe Biden)在今年上任後,美台外交關係有什麼進展?白宮不斷表示美國對台灣的承諾「堅若磐石」,但台海的緊張局勢持續升溫,出現許多美國會否協防台灣的討論。

拜登 27 日在東亞峰會向包括中國大陸總理李克強在內的 18 國高層表示,「美國高度關切中國在台灣海鞋的威脅與侵略行動」,指中國威脅區域和平穩定。拜登表示,美國對台灣的承諾「堅若磐石」。

其實拜登政府過去的挺台行動很多,但偶爾會令分析家摸不著頭緒。

拜登近期的 2 個挺台「意外」

拜登 8 月 19 日接受美國廣播公司新聞網(ABC)專訪。主持人提到中國人見到美國撤軍阿富汗的情況,對台灣喊話不能倚靠美國人。拜登對此回應,台灣、南韓和北約的情況,與阿富汗全然不同。「現在的情況是,與我們有協議的政治實體,不是基於在那座島上或者南韓發生內戰的前提,而是他們的團結政府正試著阻止壞人對他們做出壞事。」拜登補充,美國信守每一個承諾,對《第五條款》做出神聖的承諾,如果任何人侵略或對北約盟國採取行動,美國將做出回應,「對日本、南韓和台灣也一樣」。

對於此事件,許多分析師認為拜登失言。持續關注美台關係的學者葛來儀(Bonnie Glaser)同意美國支持台灣的強硬聲明,但拜登暗示美國對台灣有《第五條款》的承諾,對情勢並沒有幫助。她認為,《台灣關係法》中已說明了美國的承諾,而《中(台)美共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty, MDT)在 1979 年就已經結束了。

另一次拜登的「失言」,則是在 10 月初,共機擾台的高峰時期。當時拜登在白宮被媒體詢問,針對中國對台挑釁,有什麼評論。根據隨行記者的文字紀錄,拜登向現場媒體表示,他曾經和習近平雙方同意遵守「台灣協議」,「這就是我們所處的狀況,我明確表示,我認為他(指習近平)除了遵守協議外,不應該做任何事」。許多人以為美中有了針對台灣的「第四公報」,但後來白宮發言人莎琪(Jen Psaki)回應,拜登在與習近平的最近一次通話中,清楚地向習表達了美方的立場,也就是堅決遵守原有的《台灣關係法》對台灣的承諾。

第三次拜登的意外戲碼,就是 21 日參加《CNN》的市民大會訪問中,被觀眾提問是否會在中國攻打台灣時協防台灣?拜登回應:「會的,我們有此承諾。」(Yes, we have a commitment to do that)

拜登這次發言引發外界嘩然,認為美國是否從「戰略模糊」轉往「戰略清晰」。白宮發言人隨後表示拜登並非宣布美國政策改變,並重申「美國對台灣的協防關係以《台灣關係法》為方向。根據該法,我們將捍衛我們的承諾,我們將繼續支持台灣的自衛,我們將繼續反對單方面改變現狀。」

美中台之間的一法、三公報、六保證

美國每每回應對台灣的承諾時,很常提到《台灣關係法》、3 公報以及 6 項保證。雖然你很常聽到它們,但可能對實質內容不清楚,一起來快速瀏覽一下!

《台灣關係法》1979 年簽署生效,時任美國總統卡特(Jimmy Carter)中止美國與台灣統治當局的政府關係,因此制定此法規範往後的美台關係。該法內容為:

1. 維持及促進美國人民與臺灣之人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係;並且維持及促進美國人民與中國大陸人民及其他西太平洋地區人民間的同種關係;
2. 表明西太平洋地區的和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益,而且是國際關切的事務;
3. 表明美國決定和「中華人民共和國」建立外交關係之舉,是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望;
4. 任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;
5. 提供防禦性武器給臺灣人民;
6. 維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。

台美關係

前美國總統卡特。圖片來源: Department of Defense.

1972 年《上海公報》為美國總統尼克森訪華期間在上海與中國國務院總理周恩來簽署,其重要內容為:

1. 中方反對「一中一台」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「台灣獨立」與鼓吹「台灣地位未定論」活動
2. 美方認知(acknowledges)海峽兩岸的中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分,對這一立場不提出異議(not to challenge)。

1979 年《建交公報》宣布中華人民共和國與美國建立正式外交,美國在該公報中首次承認「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」。其重要內容為:

1. 中美互相承認並建立外交關係。
2. 美國承認(recognizes)「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」。在此範圍內,美國人民將與台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。
3. 美國認知(acknowledges)中國(人)立場(the Chinese position),只有一個中國,台灣是中國的一部分。

1982 年《八一七公報》,討論了中美雙方保證台灣局勢應該走向和平解決,涉及美國售台軍備。其重要內容為:

1. 美國承認「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」。美國認知中國(人)立場,只有一個中國,台灣是中國的一部分。
2. 美國對台軍售承諾:(1) 向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過美中建交後近幾年供應的水準。(2) 準備逐步減少對台灣的武器出售。(3) 並同意經過一段時間最後解決。

《八一七公報》簽署同年,美國對台灣提出〈六項保證〉,表示對台灣的承諾不變。〈六項保證〉內容為:

1. 未同意設定終止對台軍售的日期
2. 未同意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見
3. 不會在台北與北京之間擔任斡旋角色
4. 未同意修訂《台灣關係法》
5. 未改變關於台灣主權的立場。
6. 不會對台施壓,要求台灣與中華人民共和國進行談判

台美關係

拜登在白宮庭園中。圖片來源:The White House

美國對台灣堅若磐石的承諾

除了上述法案、公報與保證外,白宮對台關係最常提到的字眼為「堅若磐石」。

1 月 19 日,美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)在確認聽證會上被詢問是否會在北京攻打時支持台灣,他回應「我們會盡力確保中國不會做出該決議。但過去幾年來我們對台灣的支持仍堅若磐石,獲得兩黨支持。我們堅守承諾,對於支持台灣自我防衛的能力,我也一定會實現該諾言。」

1 月 21 日,台灣駐美國代表蕭美琴獲邀出席拜登的就職典禮,白宮國家安全委員會發言人霍恩(Emily Horne)表示,美國對台灣的承諾「堅若磐石」。

1 月 23 日,美國國務院發表新聞稿,回應中共對台升高的軍事威脅。「我們會持續協助台灣維持足夠的自我防禦能力。我們對台灣的承諾堅若磐石,並且會繼續維護台灣海峽與該區域的和平與穩定。」

6 月 28 日,台美貿易暨投資架構協定(TIFA)會談將復談,記者向白宮提問如何回應北京的壓力,莎琪表示美國對台灣的支持堅若磐石。台灣是美國在民主、經濟和安全的重要夥伴。「我們看重美台貿易與投資關係的重要性。我們會持續強化與台灣的貿易關係。」

9 月 13 日,國務卿布林肯(Antony Blinken)回應美國在撤軍阿富汗後,對烏克蘭和台灣是否仍確保長期的安全承諾。布林肯回答美國會履行對「兩國」(both countries)的承諾,會堅守在《台灣關係法》下對台灣的承諾,並表示「我們對台灣的承諾堅若磐石,並對台灣海峽以及該區域付出努力,持續維繫和平穩定。」

10 月 6 日,美國國務卿布林肯回應共機擾台時表示,美國對台灣的承諾堅若磐石,並表示美國將會持續協助台灣維持防禦能力。

再來就是昨日(27 日)拜登在東協峰會上的表示了。

共機擾台

中共空警-500機。圖片來源:國防部

除了上述表態外,拜登政府有什麼助台行為?

在拜登多邊主義的外交策略下,許多國家注意到了台灣。舉凡《美日聯合聲明》、《美韓聯合聲明》、《G7 聯合聲明》、《歐美峰會聯合聲明》都罕見地提到關切台海情勢;甚至就連沒有美國參與的《日澳 2+2 會談》與《法澳 2+2 會談》的聲明也提及。這些成果可說是美國帶領的抗中連線奏效,同時也代表國際社會普遍對中國的崛起警覺。

此外,拜登政府在 8 月批准任內首批對台軍售,包含 40 門 M109A6 自走炮、20 輛 M992A2 系列野戰炮兵彈藥補給車、1 套先進野戰炮兵戰術數據系統等,總價值約為 7.5 億美元。

但不像川普時期通過《台灣旅行法》、《2019 年台灣盟邦國際保障與強化倡議法》(簡稱「台北法案」)等友台法案,拜登政府的相關動作則較少,或許是剛上任不滿一年,以及需處理疫情、產業、氣候變遷等議題的緣故。

未來拜登政府會如何在中國威脅下,不引戰地協助台灣?就看他會如何發揮外交長才了。

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(首圖來源:Gage Skidmore