「城」與「鄉」,都是故鄉

如果世界地圖是一塊布,再拿起人口密度的透鏡來檢視,在一片柔順平滑中總會 發現某些部位突起毛球。好比德州六十九萬平方公里,足足可容納全美三億人 口,偏偏有二億人住在占地不及 3% 的都會中。同樣的,東京收納了三千六百萬人、 孟買二千萬人、上海一千六百萬人,他們別的地方不去,就一窩蜂地擠在小小角落裡。

城市的勝利及危機

怪不得全世界住在城市的人口,從西元一八○○年的 2%、一九五 ○年的 30%,持續增加到二○○三年的 48%,至今已超過五成。

哈佛大學經濟學教授愛德華‧格雷瑟(Edward Glaeser)稱這是「城市的勝利」 (Triumph of the City)。在他眼裡,摩天大樓讓人同處一簷下而不擁擠、城市中的大眾運輸減少了 車輛排碳量,就連貧民窟都是分享財富的樞紐。它們拉近了人與人距離,撞擊出更 多創意發想機會,怪不得全世界住在城市的人口,從西元一八○○年的 2%、一九五 ○年的 30%,持續增加到二○○三年的 48%,至今已超過五成。

台灣亦不遑多讓,五○年代工業化起步,八○年代轉向高科技,二十世紀末進入知 識經濟,亟需人口聚集的效益。行政院主計總處於二○一○年發布的《人口住宅普 查報告》即指出,台灣有 60.8% 人口居住在五個直轄市,約一千四百萬餘人,十年 間增加了六十一萬人。若加上後來升格的桃園市,六大直轄市人口達一千六百萬人, 占全台人數 70.8%。

人口由鄉村往都市集中的過程稱為「都市化」,各國因地理及人口條件不同,對都市 化定義也就有所差異。主計總處過去曾對都市化有明確定義,但隨著行政區劃變遷, 「聚居地」、「都市化地區」、「都會區」的分類已經廢止,因此目前並無明確的都市化 統計指標,一般是以「都市計畫區」居住人口數為普遍衡量標準。

深入言之,政府主要將國土分為「都市土地」與「非都市土地」,前者依據《都市計 畫法》規範人口或產業聚集區域的空間使用方式;後者按照《區域計畫法》認定及管 理,但原則上沒有擬定整體性的土地控管計畫。

截至二○一四年,台灣都市計畫區共有四百三十三處,面積總計四千八百一十五平 方公里,占國土面積的 13%。占地雖小,但有將近 80% 的國人住在都市計畫區裡, 顯然台灣都市化程度相當高。

放眼全球,人口高度聚集於都市,主要原因是就業機會。聯合國早在七○年代即指 出,全球「都市人口比率」與「人均國民生產毛額」的相關係數為 0.81,主計總處統 計台灣近二十年則達 0.93,顯示我國都市化程度與經濟成長的關聯性高於國際平均 水準。(在統計學中,相關係數 1 代表完全相關,大於 0.8 則為高度相關)

這些數據意味城市對鄉村有極大磁吸作用,就算城裡又忙又擠又貴,但能獲得比鄉 下還要好的經濟、教育、醫療、衛生等條件,城市也能藉著吸納外地人才、集中大 量資本而創造更多機會。正如格雷瑟所言: 「某個聰明人遇到另一個聰明人,彼此擦 出火花產生新的觀念⋯⋯,觀念在稠密的城市空間裡口耳相傳,在交換的過程中偶 然創造出人類創意的奇蹟。」

然而都市化並非沒有副作用,一旦人口集中到超出環境負載力,將導致地價上漲、 交通壅塞、治安敗壞、產業汙染、綠地縮小等。相對的,當人口流失到掏空鄉村結構, 將使區域內就業機會消失,青年移往都市,村裡剩老人與小孩,年輕人找不到結婚 對象,出生率急速降低,學校與醫院接連倒閉,最後鄉村更加孤立。

聯合國預估,到了二○三○年,全球都市人口將會達到五十億,可以想見上述問題 將會越來越嚴重。林林總總的城鄉課題,在台灣早已清晰可見。

從數字看危機

依照國家發展委員會的定義,全台共有八十一個「偏遠地區鄉鎮」,除了離島外 島外,其中有三分之二位於山區及原住民區域。假設名叫小飛的年輕人在部落裡成長、受教,長大後到城市定居及謀生,但家裡仍留著孩子與長輩,那他可能會 碰上哪些事情呢?

1. 出身低收入戶

小飛的出身背景可能比一般人還要艱困一些,因為原住民來自低收入戶之比率,高 出一般學生約 10%。

教育部《教育統計簡訊》指出,一○二學年度不分身分,國小、國中、高中、高 職學生家庭屬低收入戶的比率分別為 3.36%、4.10%、2.72%、3.00%;原住民則為 13.9%、14.54%、9.41%、9.18%,大約高出 10% 左右。

2. 被迫告別家鄉

長大之後,小飛環顧四周都尋不得工作,並且發現澎湖、台東、嘉義的外流就業率 是台灣最高,超過 28%。他只好跟鄰居一樣,包袱收一收往大城市奔去。

根據主計總處二○一二年的《國內遷徙調查》,全國以澎湖縣的外流就業比率最高, 達 30.78%;台東縣第二,29.86%;嘉義縣第三,28.75%;其後雲林縣、嘉義市、花 蓮縣、南投縣、宜蘭縣及屏東縣亦均在二成以上。最低前三名則為桃園市 6.28%、 新北市 7.67%、台中市 9.7%,都未達一成。

3. 根本買不起都市的房子

小飛來到台北後,總算找到一份足以餬口的工作,歡喜之餘卻發現就算奮鬥大半輩 子,也買不起一個容身之處。他拿起計算機仔細一算,驚訝地發現至少得十六年不 吃不喝才買得起一戶中等價格的房子。

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這個數字來自「房價所得比」,指一個區域內中位數收入的家庭,須要花多少年可支配 所得才能買到中位數價格的房子。比率代表需花費的年數,越高代表房價負擔能力越低。內政部營建署統計二○一五年第二季之房價所得比,台北市為 16.1 倍,新北市為 12.95 倍,其後是台中市 8.83 倍、新竹縣 8.34 倍、彰化縣 8.11 倍、高雄市 7.91 倍、桃 園市 7.90 倍、宜蘭縣 7.59 倍、新竹市 7.49 倍、苗栗縣 7.20 倍。

另外,「貸款負擔率」意指貸款購買中位數房價,之後每期要償還的金額占家戶每月 可支配所得的比例,越高代表房價負擔能力越低。台北市為 67.34%,表示購屋者每 個月要花薪資的六成七來付房貸,新北市為 54.16%,兩地均屬於「房價負擔能力過低」。

4. 惡劣的移工勞動條件

小飛為了買不起房子而煩惱之際,發現身旁的東南亞勞工每天在工廠裡勞動將近十 小時,一個月只領約二萬五千元。另一位家庭看護月薪更少,只有約一萬八千元, 她們之中還有 68.6% 沒有任何休假,小飛不禁為東南亞勞工打抱不平。

勞動部發布《一○三年度外籍勞工工作及生活關懷調查》,台灣的「產業外勞」有將 近二十九萬人,他們平均月薪僅二萬五千元左右,有 59.8% 的人必須另外借錢償還 貸款。當初會貸款是因為他們來台前要先負擔各式各樣仲介費、手續費,35.4% 須 支付九萬以上,其餘在三萬元至九萬元之間。來台之後,還有 33.3%、40.4% 的人分 別遭台灣仲介、雇主代扣規定以外之費用。

至於「社福外勞」(即家庭看護)目前國內有將近二十萬人,她們之中有 10.3% 的人 一整天休息時間(包含睡眠)不超過八小時,68.6% 完全沒有休假;且因不受勞基法 保障,平均月薪約一萬八千元,連台灣人的基本工資都不到。

5. 孩子的學業程度大大落後

小飛在城市裡掙扎地生存著,總算攢了一些錢給部落裡的孩子上學,但是孩子的學 習成果與同齡頂尖學生卻可能相差七個年級,相當於小一與國一的落差。

「經濟合作發展組織」 (OECD)針對十五歲青年每三年舉行一次「國際學生評量」 (Programme for International Student Assessment, PISA),輪流測驗數學、科學、閱讀三項 素養。

二○一二年主題是數學,根據「台灣 PISA 國家研究中心」的《台灣 PISA 精簡報告》, 台灣在六十七個國家地區中排名第四,領先歐美諸國。可是有 12.8% 學生落在低標 區(Level 2)以下,比例遠高於排名較佳的東亞各國;且成績前 10% 和後 10% 差了三 百一十一分,約等同七個年級的程度,是所有受測國家地區中落差最大的。

這種狀況其實有跡可循。依照教育部《一○三學年度各級教育統計概況分析》,偏遠 地區國中小代理教師的比率為 19.8%,高於全國的 14.1%;教學年資未滿五年者有 28.4%,高於全國的 18.7%;年齡未滿三十歲有 13.5%,高於全國的 9.4%。顯示偏遠 地區多屬代理、資淺、年輕教師,師資流動率極大。

6. 醫療資源匱乏

煩惱完孩子,小飛還得擔心家中父母的健康與就醫問題,因為鄉裡的醫院實在太少 了。如金門縣每一萬人只分配到 5.79 位醫師,約只有台北市 34.09 位的六分之一。另 台東縣與最近的急救醫院相隔約一百四十公里,平均車程至少需二個半小時,而台 北市的平均車程僅需五分鐘。

生病不只要送醫,還要送對醫院。衛生福利部(以下簡稱「衛福部」)將國內急救責 任醫院分為「一般、中度、重度」三級,只有重度醫院可以因應五大急重症:腦中風、 心肌梗塞、重大外傷、高危險姙娠及新生兒重症。

從二○一五年「急救責任醫院分區名單」來看,苗栗、南投、台東、澎湖、金門、 連江縣均無重度級醫院,病患必須後送其他縣市。不過急重症各有黃金搶救時間, 如中風為三小時,心肌梗塞一個半小時,重大外傷、高危險姙娠、新生兒重症則狀 況不一,平均起來黃金搶救時間在三十分鐘以內。

在地理條件限制下,許多偏遠鄉鎮到重度醫院的車程已超過黃金搶救時間,如台東 延平需一百六十五分鐘、屏東牡丹要九十分鐘、新竹五峰要八十分鐘。另外東西兩 側的離外島也有差異,像澎湖到台南成大醫院要五十分鐘,蘭嶼到花蓮慈濟醫院則 高達一百九十分鐘,均可能錯過急救機會。

7. 傳統文化的消逝

走在繁華的城市街頭,五光十色、車馬如流,小飛的心思卻飛回部落裡,憶起柴火 上的山豬肉、教堂的禮拜聲、一年一度的豐收祭⋯⋯,這份濃濃思念足足反映出台 灣人對文化的認知。

依據二○一一年文化部的《文化參與暨消費調查》,台灣民眾有 36.8% 認為文化是「傳 統、語言、習俗、社會或文化社區」,29.4% 認為是「生活(食衣住行)及生活形態 與方式」,第三是「藝術(表演藝術與視覺藝術)」為 24.1%。這個結果與二○○七年 歐盟《歐洲文化價值調查》 (Eurobarometer on European Cultural Values)中,最多人(39%) 將文化視為「藝術」大不相同。

然而台灣人這份對傳統、語言、習俗、社區的認同卻快速消逝,其中尤以母語為甚。 例如原住民族委員會二○一四年《族語調查報告》即指出,原住民族在日常生活中 使用族語交談的比例為 52.7%,另外半數則使用國語及閩南語。報告還指出,三十 歲以下原住民族語能力退化程度「令人擔憂」。

這種情況也反應在客家語,客家委員會於二○一一年進行的《九十九年至一○○年 全國客家人口基礎資料調查研究》顯示,五十歲至五十九歲的客家民眾會說客家語 的比例為 72.4%,但二十歲至二十九歲則驟降至 28.1%。另外在全體客家民眾中,有 95.3% 在家庭中使用國語交談、58.1% 以閩南語、51.6% 以客家語,顯示國語及閩南 語在客家家庭中使用比率都高過客家語。

8. 暴雨乾旱輪流襲擊

就在小飛萬分思念故鄉青山綠水時,颱風登堂入室,故鄉一夕間變窮山惡水。隔一 年台灣卻遭逢旱災,政府不得不強制限水。此時他才發現,台灣年平均降雨量兩千 五百毫米,是全球平均的 2.5 倍,可是每人分配到的雨量不及全球平均的五分之一, 缺水程度排名世界第十八。

上述經濟部水利署《多元化水資源經營管理》的數據令人吃驚,深究其原因,台灣 坡陡流急,四分之三的雨水落地後便迅速流入海裡。此外降雨時間分配不均,78% 集中在五月到十月的颱風季,其餘枯水期則時常缺水。降雨空間也差異甚大,北部 「豐枯比」約六比四,中部和東部約八比二,南部為九比一。種種原因造成台灣住民 一年可使用的有效水資源,只有年均雨量的 42.5%。

來回一遭城市鄉村,小飛漸漸發出「台北不是我的家」的喟嘆,可是當他回望故鄉 時,又已經不是幼時那個家了。台灣經歷一甲子以來風華萬變、人口洗牌,生活 益加便利了,問題卻也日漸棘手。小飛滿心急切的想改變現狀,到底他能做些什麼呢?

共創永續發展的未來

「都市化」是經濟發展必然附隨的現象,它不可抵擋,也無須橫加阻止,但過程中免不了蔓生種種副作用,如今實有必要重新審視城鄉分化的利與弊,才能進一步擘劃 更適宜人居的生活環境。

如何發展出一套「既能實現我們現今的需要,又不損及子孫滿足欲求的發展模式」, 成為當代人共同面對的問題。聯合國於一九八七年提出上述「永續發展」概念,認 為人類必須妥適處理「社會」、「環境」、「經濟」三個面向才能達成永續目標。其中, 又可概分為生存、教育、就業、醫療、文化、生態六大議題,目前台灣正有不少社 會創新團隊從這些角度解決困境:

在生存方面, 「專業者都市改革組織(OURs)」積極爭取人民的居住權利,包括協助 弱勢者抵抗不當開發、鼓吹居民參與改造社區、引進國外社會住宅概念等。 「四方文創」關懷在台八十萬移民、移工,他們勞動條件不佳,工殤案例極多,但在社會運 動屢屢衝不破法規限制下,團隊轉由媒體影響人心,他們相信,只有台灣人把他們 當「人」看,才有可能改變政策。

教育方面,「小草書屋」為新北市三峽市區、山區的孩子輔導課業,並規劃圓夢計畫 賦予其解決問題、實現夢想的動力。立基於台北市區的「誠致教育基金會」搭建「均一教育平台」,讓偏鄉及都市學生透過網路享有均等的教育機會,搭配實體課堂上的 翻轉教學,試圖激發孩子深度思考。

就業方面,「人生百味」關注市區的街友,引介更精緻、更健康的無毒農產品與環保用 品讓街友及身心障礙者販售,同時培育他們街頭行銷能力。「原愛工坊」利用織布、木工兩種方式輔導台東原住民延續傳統手工藝,一來傳承祖先智慧,二來發展成重要副業。

醫療方面,偏鄉因地處邊陲,往往享受不到足夠的醫療服務,形同「有保險無醫療」 。 於是「南迴基金會」籌建醫院,「南迴健康促進關懷服務協會」則在部落推動課業輔 導、居家照顧、健康促進等服務,期望藉由計劃中的健康園區帶動部落轉型。 「史懷哲 2.0 計畫」將青年送進偏鄉裡長期駐地,透過實際體驗挖掘社區問題,並努力開發 創新方案吸引資源回到部落裡。

文化方面,因都市重心轉移,台北大稻埕地區人文活動逐漸沒落,「世代文化創業群」 於是租下若干老街屋,開放及育成新創團隊,意圖復振老市區文化。 「新故鄉文教基金會」在九二一地震後扶助桃米社區浴火重生,並取天然資源發展為生態社區,成功藉文化吸引觀光人潮。

生態方面,「水之源公司」研發高科技產業的廢水處理技術,不但去除了化學毒性, 還可以回收再利用,甚至於緊急救災派上用場。「狸和禾小穀倉」在新北市貢寮復育 水梯田,不僅產出有機無毒農產品,還兼顧田間生態多樣性,呼應了聯合國的「里山倡議」 (Satoyama  Initiative)。

六大議題、十二個社會創新團隊,正以不同角度拉近城鄉差距,希望達成永續發展 的美好目標。

Dhobi Ghat is a well known open air laundromat in Mumbai, India

(本文由聯經出版授權刊載,全文摘錄自《讓改變成真 台灣社會的新關鍵報告》。;首圖來源:Nik Cyclist CC Licensed;禁止轉載)


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