【中共殺鳳梨恐成常態】台日關係的關鍵年、拜登是否會避開紅線?一窺台灣 2021 外交清單

(本文經合作夥伴 思想坦克 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈2021 台灣外交的清單 〉,首圖來源: 總統府  flickr,CC Licensed。)

【我們為什麼要挑選這篇文章】

過去一年全球飽受新冠肺炎影響,台灣因防疫有成,屢次登上國際版面。然而,隨著疫苗施打普及,各國邊境開放近在眼前,當國際秩序恢復後,台灣對世界來說還重要嗎?

2021 年,除了美國政局改變,中國國家主席習近平也為明年任期上緊發條,歐洲在英國脫歐後將重整經濟版圖,台灣外交該如何佈局,才能達成平衡呢?一起來看作者的分析。(責任編輯:徐子捷)

圖為總統蔡英文在 2019 年 7 月出訪「自由民主永續之旅」時,出席友邦駐聯合國常代酒會。圖片來源: 總統府  flickr,CC Licensed。

文/賴怡忠

2021 年全世界依舊在籠罩武漢肺炎的陰影中,除了少數國家如台灣因疫情控制得宜外,多數國家主要將期待放在疫苗的普及注射上,期待透過武肺疫苗這個魔術子彈(magic bullet)可以逆轉戰勝疫情,否則只會看著自己直直落入萬丈深淵。

但除了疫情外,世界依舊在運行。武漢肺炎改變了很多事,在國際外交上,因疫情之故,多數國際會議只能以線上取代。除非這些國際會議已經有很好的運作過程與清楚的目的,否則多數國際會議開會本身不是目的,而多是透過開會之便進行其他政治議程的討論與規劃,亦即會議之外的其他會面往往才是國際議程的主要推手。

31 但當多數會議變成線上,這種會外會的機會就變少許多,連帶也影響出席開會的意願。這對國際議程的推動造成了遲滯現象。對外交的影響很大。

有趣的是,因為台灣往往被擋在多邊國際會議之外,武漢肺炎對台灣對外作為的影響反而沒像其他國家那麼大。當多邊國際會議變成例行公事,各國參與意願與層級都在降低時,各國回歸到傳統雙邊外交,使得與台灣的差異變得比較小。 從某種角度來說,台灣外交有點算因禍得福。但當疫苗施打後,多邊外交就可能再度回歸,台灣對此演變更要有先期準備。

中國動向眾所矚目

回到雙邊外交上。大家多將焦點放在今年是中共建黨 100 年,明年還是習近平是否 2 連任國家主席,甚至是中共總書記的關鍵時刻,自然中共的動向是動見觀瞻,中共對台灣的施壓是否又會出新招,更是國際觀察焦點。

日前不少國際媒體紛紛提到台海現況凶險異常,雖然大多預期在 2022 年前,中共可能還不會對台灣輕舉妄動,但以中共這兩年積極在台灣西南海空域挑釁與進行戰場經營,西方評估認為中國真的積極準備要對台灣動手。

雖然台灣人民本身從來不會相信中國對台灣的和平語彙,但西方國家過去的認知是中國如果真的要動手,則其經濟後果將使中共無法設想,辛苦經營數 10 年的經濟發展模式會毀於一旦。因此即便中共軍力在台海佔有優勢,但過去多認為中共不會真的動手。

只是現在這個分析邏輯已經不再被採用,這是因為西方國家被中共在武漢肺炎後展現的強大自信感到驚訝,也發現中國認為美歐等國下墜幅度因武肺疫情而變得更快速,因此即使中國現在無法單方面制定現狀,但起碼可以使美國無法單方面定義與維持現狀,美國更需要中共配合,才能維持現狀。中共在這幾個月來,也積極向外宣傳這樣的看法。這正是台灣面對的處境。

日台關係的關鍵年

但除了武肺疫情與中共問題外,今年也是個很特別的時候。首先, 今年是日本 311 震災 10 周年,預期今年會有一些日台合作展開的交流紀念活動,如果有好的規劃,往往可能會帶來某些外交進展。

但機會可能也會變成風險,特別是今年日本忙於東京奧運,能否舉辦是很傷腦筋的議題。接著十月又要展開國會大選。這兩個核心議題會帶走大部分的官方注意力,使得日台發展可能變成次要焦點(after thought)。更糟糕的是明年日中建交五十周年,這意味著今年日台關係如果沒有進展,很可能從明年以後,機會就很難再有了。

除了台日關係外,美國政黨輪替拜登上台,目前台美關係感覺相當不錯,拜登政府比預期在對台承諾的表示上更為積極,美軍在台海周邊的存在更令人十分有感。拜登政府資深官員的對台發言更是明確異常。

拜登避開中國紅線?

只是要注意的是,自從習近平多次公開提到「新疆、香港、台灣」是中國認定在美中關係的三大紅線後,拜登總統的發言在對中部分就逐漸出現迴避評論「新疆、香港、台灣」的趨勢,最明顯的就是拜登總統於慕尼黑安全會議的演講上。相對於拜登談到俄羅斯時還先提烏克蘭安全議題,但拜登對新疆、香港、台灣一字不提。連英國首相強森都表現得似乎更為強硬。

當然這不意味著拜登已經在對中示軟,但這樣的巧合需要仔細關注。

歐盟去年底與中國簽訂《全面投資協議》的後座力至今還存在,有一說認為隨著中對新疆與香港的鎮壓加速,這個投資協議可能在歐盟議會或是各國家內部議會都無法過關。但不論未來是否過關,這個協議對歐盟與歐美關係都產生負面衝擊,對德國的負面影響更為巨大。

過去美歐關係往往會怪罪川普,但現在「德國也要負責任」的認知開始在快速增加。德國被認為不顧其他歐盟國家的利益,怪罪柏林綁架了整個歐盟以遂行自己狹隘的部門商業利得,現在德國與 2008 年相比,不再具有無上的道德光環了。

這意味著歐盟在 2021 年會陷入內縮,除了法國會有對外的看法與作為外,可能看不到其他主動性。反觀英國似乎積極利用今年發動其「全球不列顛」(Global Britian)的外交議程,不論是利用其主持的 G-7,或是年底的 COP-26 等,英國似乎磨刀霍霍積極出擊,如果加上英國主動正式提出申請加入 CPTPP,以及伊莉莎白女王號航母群在暑假會前進南海,英國動作頻頻,比下的不僅是歐盟的外交,還可能會強化離歐勢力的聲量。對台灣其實機會不小。

太平洋島國論壇分裂

最近太平洋島國論壇(PIF)出現有史以來最嚴重的分裂,密克羅尼西亞島群以這次主席選舉不遵守君子協定為由,五國集體退出 PIF。由於台灣在南太四個邦交國中,有三個在密克羅尼西亞,這使得台灣在 PIF 的外交盟邦只剩下吐瓦魯。因為台灣是 PIF 的正式發展夥伴(development partner),如果在 PIF 存在剩下一個邦交國,台灣在 PIF 的處境會更為曲折。

另一方面,台灣與「密克羅尼西亞」島群的關係也要關注。不僅邦交國多數在此,實驗新型態對外交往模式也有空間,但又不能被 PIF 認為台灣對此事是幸災樂禍,因此如何拿捏就是重點。

緬甸風暴影響新南向

緬甸民主危機已經變成緬甸民間對軍事政變的反抗。除了東協現在一個頭兩個大,被這個危機搞到東協國際信用度可能會因此潰堤,緬甸作為台灣新南向政策的重點國家之一,台灣的處理更需謹慎。

由於台灣標榜其新南向政策是「以人為本」,且是促進進步價值,緬甸軍方的作為與此標準是完全背離,台灣無可避免地必須做出選擇,因為現在不是要如何處理與軍政府的關係,而是不提出主張,可能會被緬甸民眾視為在袒護軍方而予以斥責。 日前緬甸民間對印尼、泰國等國外長意圖與緬甸軍頭會面一事的憤怒,可為一例。畢竟現在的問題已經逐漸變成對「新南向政策」的考驗,太多顧忌可能不會被緬甸民眾買單,而且可能會破壞對新南向政策支持的微弱社會基礎。

但事情不是全然無望,今年國際民航組織(ICAO)換了祕書長,中國籍的柳芳在任期還沒結束前提前解任,由哥倫比亞籍人士出任。以哥倫比亞一向的親美立場,對未來台灣的參與不是沒有希望。

除此以外,今年也是九一一二十周年,以及聯合國 2758 決議案通過五十年。兩個議題都與台灣有關,前者看到台灣的默默貢獻,後者則被中國以及部分其他國籍的聯合國官員刻意誤導,讓台灣蒙受許多不白之冤。因此透過好好講故事,台灣是可以取得更優勢位置的,即便不是現在。

特別是後者,是現在台灣參與聯合國困境的須突破區之一。2758 決議案沒提台灣代表權,而當時好幾個支持 2758 決議案國,也曾在聯合國大會討論時公開發言,強調這不意味台灣人民被中國代表。台灣有權被獨立邀請,獨立代表自己,今年是要將這個基本要求說清楚的時候了。

2021 對台灣外交來說是有很多機會的,但如果沒掌握好這些機會,隨之而來就會是打壓與封鎖,畢竟老共不會手下留情。挑產季開張日殺鳳梨就是一例啊!

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(本文經合作夥伴 思想坦克 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈2021 台灣外交的清單 〉,首圖來源: 總統府  flickr,CC Licensed。)


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