【川普為台灣留下了什麼】盤點川普 4 年來的友台行為——他翻轉了美國過去 40 年的對中策略!

(本文經合作夥伴 美國之音 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈對台政策是否“特規拜隨”?美中交往範式轉變或為特朗普重要政治遺產 〉。首圖來源: 、右:Alan Wu,經編輯合併)

【為什麼我們挑選這篇文章】

川普政府倒數交接中,據《野獸日報》指出,他已經在計畫下一任總統的參選。但不管如何,在川普執政的 4 年裡,美國與蔡英文政府的關係持續友好,這除了因為中國的大國崛起與戰狼外交政策外,也因為川普的對中台政策,翻轉了 40 年來的美國政策範式。一起來看精闢的分析。(責任編輯:連柏翰)

川普政府為美中台關係設下什麼樣的政治遺產?
川普政府為美中台關係設下什麼樣的政治遺產?圖片來源: 、右:Alan Wu,經編輯合併

隨著 2020 年步入尾聲,美國當選總統拜登正在緊鑼密鼓準備新政府的交接工作。在川普政府即將下台之前,美國印太司令部海軍少將低調訪台,美台也舉辦首次的經濟繁榮夥伴對話,觀察人士認為,川普在對台政策上最重要的政治遺產,就是改變數十年來的美中交往政策的範式,將台灣視為美國的重要夥伴而不再是台海的麻煩製造者。

盤點美台一年來關係

自年初民進黨的台灣總統蔡英文以高票贏得連任、多位美國高官公開發表祝賀蔡英文連任講話以來,美台關係在 2020 年快速發展,隨後台灣在新冠肺炎疫情爆發的出色防疫表現得到美國的讚許,華盛頓開始與台北合作推動「台灣模式」的民主抗疫,川普政府多次公開表態強力支持台灣參與世界衛生大會。

與此同時,中國不斷以軍機侵擾台灣空域,加大對台灣的軍事、外交和經濟壓力,國會議員也提出《台灣防衛法》、《防止台灣遭侵略法》、《台灣關係加強法》等多個支持台灣的法案,美國軍艦幾乎每個月通過台灣海峽,當局也批准多項對台軍售,加強台灣自我防衛能力。

此外,衛生部長艾薩(Alex Azar)8 月訪台,成為美國自 1979 年以來訪台的最高層級內閣部長,之後副國務卿柯拉克(Keith Krach)訪台,到最近的經濟繁榮夥伴對話及印太司令部情報處處長、海軍少將史達曼(Michael William Studeman)訪台,將雙邊關係在歲末前推到新高點,這些舉措也被視為是川普政府下台前持續強化美台關係的作為,或許可形塑拜登政府未來四年處理台灣議題的基調。

美中交往政策改變

對於美台關係為何能在川普任內持續有向上發展的軌跡,「美國台灣觀測站」(US-Taiwan Watch)網站共同編輯陳方隅說,這是因為川普「改變了美國與中國的『交往政策』(engagement policy)」,他認為這也是川普對台政策最重要的政治遺產。

陳方隅在接受《美國之音》採訪時說,由於過去 40 年來美國在與中國發展關係時總是以交往政策為優先,因此與台灣的關係只能在「檯面下」低調進行,但川普政府「完完全全扭轉了過去 40 年來交往政策的思維」,改變了原先以為與中國交往可以促進中國自由化與民主化的想法。

他說,川普上任後與中國展開各種互動,但是從 2018 年中期開始,包括國安會的《國家安全戰略》報告和國防部的《印太戰略》報告,都開始對中國採取更強硬的立場,這種立場也得到美國自由派主流媒體的認同,即使拜登上台後或許做一些扭轉,但已經不可能再回到過去。

「在過去那樣的交往政策底下,台灣會被視為是一個麻煩製造者或是中美關係的一個障礙,但現在大家不這麼認為了。 也就是說,以前大家談台灣一定是放到中國政策底下來談,可是 現在會覺得中國本身就是一個問題,而台灣是美國的盟友。 這樣的概念其實對台灣來說是一個很有利的發展,」陳方隅說。

他說, 就算拜登上台後他的團隊想要回到過去「建制派」的做法,他們也不會再認為台灣應該像過去一樣安靜、低調,或覺得台灣不重 要,因為現多數人對中國的觀感都已經改變,美國對中國的態度也和以往完全不同了。

範式的轉變

紐約艾德菲大學政治學教授王維正在接受《美國之音》採訪時也提到交往政策作為一個「範式」,在川普總統上台後有了明顯的改變。

他說,「川普是美國過去 8 任總統中第一位採取目光清晰的現實主義(clear eye realism)政策的總統,可能有人會批評他是做生意出身的總統 ,什麼都是漫天叫價,就地還錢,但我覺得不是。」

王維正說,川普的許多國安、外交顧問和策士都希望對美國數十年來的對華政策做基本反思, 過去幾年美國學術界和政界精英對於已行之 40 年的交往政策都有很大的懷疑 ,這一方面也涉及習近平的野心在世人眼前展開,而白宮最近發表的中國政策講話文集,本身就是一個「非常不尋常」的舉動。

「因為一個政策要改變之前一定要有一個基本思想的改變,這個基本思想的改變一定是奠基在學術上所講的,一個典範的改變(paradigm shift)。我覺得川普最後對美中台最大的貢獻,他可能最後會被歸功於是促進這樣的一個典範改變的總統,」王維正說。

他進一步解釋說,一個 paradigm(典範,又稱「範式」)是被尊奉為幾乎像聖經般、什麼都用它來解釋的、非常具有支配性的思維,「它到破產的前一天都是 paradigm,但你會發現有越來越多現象它無法解釋。當它無法解釋的案例要比它能夠解釋的案例多很多的時候,這個 paradigm 就沒有用,必須要一個新的範式來更替。」

王維正認為,美中之間過去 40 年來的交往政策就是一個「範式」,但這個範式的改變並不是說,已經用了 40 年的範式今天不用,明天就會有一個完整的、一致性的範式來取代它。

「就像冷戰快要結束的時候,冷戰結束的前一天我們都覺得蘇聯是非常強大的,兩極的對抗會永遠持續下去,可是蘇聯一下就解體了,我們一直都找不到新的範式來解釋國際關係,那美中台關係在這個交往政策的範式結束後,我們可能還需要一段時間,或許是一段短的時間,才能營造出一個新的範式來取代過去的範式。」

川普留下什麼對台政策遺產?拜登如何處理?

在美國新舊政府交替之際,《美國之音》最近在史汀生中心一場有關台灣的視訊討論中問三位與會學者,川普在對台政策上留下的永久性政治遺產為何,以及對拜登將如何處理台灣議題的看法。

「拜登不會有重大改變」

埃莉諾·阿爾伯特(Eleanor Albert)是喬治華盛頓大學國際安全與衝突研究中心的政治學者。

她說, 川普政府最大的成就是為美台關係注入新的能量,但她不確定那些「將實質與象徵意義之間的界線攪亂」的做法是否正確 ,有時候政策意圖不一定與其效果相稱,不僅對美中關係造成影響 ,還讓美國在台灣的伙伴認為台灣是「被用來對付北京的工具」,因此拜登上台後最重要的工作,便是釐清台灣在美國的亞洲政策處於何種地位。

不過阿爾伯特也說,她 不預期拜登在台灣議題上會有重大改變,例如防務關係會持續,只是做法和風格可能會有所不同 ,像是在軍事訓練合作前發表講話,或是售台武器的性質和數量,但那並非只是反映出美方的做法改變,也可能是台灣對防衛需求重新評估的結果。 在經濟領域上,阿爾伯特認為拜登應該會延續美台經濟繁榮夥伴對話的討論。

「川普的政治遺產就是建立持續性的美台交往機制」

日本東京大學跨學科信息研究所博士生陳思樺(Emily Chen)說,美國菁英界對台灣的安全防衛和民主人權有非常牢固的支持, 川普政府最重要的政治遺產就是在其任內建立了讓美台交往得以持續的機制,例如軍售的常態化及支持台灣的立法 ,「這些機制也讓美台關係的未來發展更具可預測性」,對美台雙方都有好處。

「川普沒有把台灣民主與利益至於最佳地位,但拜登可改善」

史汀生中心東亞項目研究員帕米拉·肯尼迪(Pamela Kennedy)表示,美台關係最好的部分就是「過去四年來一直維持正面發展軌道」,讓彼此的交往及人民之間的交流得以深化。

不過她也認為,有時候 川普政府的做法「不夠優雅」,沒有注意到微妙的細節或沒有把台灣的民主和經濟利益置於最佳地位,未來拜登政府可以做出改善,讓台灣不會認為自己是美國在印太佈局的一個「小卒子」,因為台灣對美國和全世界都非常重要。

對拜登的建言

在拜登政府就任前,關注美台關係的政學界人士也紛紛提出建言,全球台灣研究中心(Global Taiwan Institute, GTI)最近在一期《全球台灣簡報》中,就由該智庫多位研究員和顧問專門對拜登對台政策提出建議,希望新政府能延續川普任內為美台關係注入的新能量,同時也將台灣納入拜登競選時曾提出的,將在上任第一年舉辦「全球民主網絡」,以強化民主連結、推進人權,共同對抗北京的威權壓迫。

智庫執行主任蕭良其(Russell Hsiao)列出川普政府對台政策 9 大升級指出, 新上任的拜登政府有必要通過延續川普政府的對台政策,來證明美國對台北和北京的做法是跨黨派和具有持久性。

他提到美國政府解密「六項保證」及對台軍售電報的重要性,以及亞太助卿史達偉關於美國為應對北京對台壓迫而必須「更新」與台交往的說法,這些都表明 美國開始單獨看待與台灣的關係,而不再從美中關係的角度來衡量台灣的角色,但他說,這並不代表美國的「一中政策」框架有所改變,只是它被做了「延伸」,但這個政策的「伸縮性」原本就是它在美-台-中關係裡的特色,「也是北京行為的結果」。

蕭良其指出,任何新政府都有權利重新審視前任政府的政策和做法,它不僅有必要也是一個具有建設性的過程,可以確保任何政策都反應當前的現實,「但如果回到過去不知不覺順從北京對『一個中國』的解讀,那將是非常危險的」。他說,雖然川普政府在更廣泛的一些政策上遭遇困難,不過「台灣政策是它最明顯的亮點。」

美台關係九大升級

蕭良其列出的九大對台政策升級包括:

  1. 當選總統川普與蔡英文總統通電話
  2. 常態化軍售
  3. 恢復高層閣員部長訪台及美台國安顧問互動
  4. 簽署兩大重要涉台立法——《台灣旅行法》及《台北法》
  5. 給予台灣總統形同訪問的過境待遇
  6. 解密涉台六項保證及軍售電報
  7. 由高官公開表達支持擴大台灣國際空間
  8. 升級全球合作及訓練架構(GCTF)加入第 3 國主辦方
  9. 啟動新的美台經濟繁榮對話。

曾任歐巴馬政府白宮國安會中國事務主任的何瑞恩(Ryan Hass)也對拜登政府的對台政策提出建言。目前是布魯金斯學會研究員的何瑞安在其智庫網站發表文章說,他與拜登團隊中可能負責台灣事務的成員一起工作過,「可以擔保他們對議題的理解程度。」

他說,「台灣將被視為值得珍視的伙伴,而不是一張可以用來與中國競爭打的牌」,美國的政策「將聚焦於如何協助台灣增加對其安全的信心、掌握自己的經濟命運,並且在世界舞台上得到尊嚴與尊重。」

雖然拜登政府尚未就任,不過美國在台協會台北辦事處處長酈英傑 11 月 28 日預告明年將有一筆 52 億美元的軍售案,這個罕見的做法也被一些人認為是有意為拜登政府的對台軍售政策進行鋪墊。

預告明年對台軍售

酈英傑說,對台軍售是美國政府在執行《台灣關係法》,受到美國民主、共和兩黨的支持,單是 2020 年這一年,美國政府就宣布了總額達 118 億美元的對台軍售,這也是台灣史上單年最大筆的年度防務採購。

不過,無論拜登政府延續或改變川普的政策,北京當局一貫堅持台灣是其領土不可分割的一部分,凡是美國售台武器、任何形式的官方往來及任何實質關係的發展都受到其反對。

在美台舉行經濟繁榮夥伴對話前,中國外交部發言人汪文斌就要求美方「停止與台進行任何形式的官方往來與接觸,停止提升美台實質關係」,「不向台獨勢力發出錯誤信號」,以免對中美關係和台海和平穩定造成嚴重損害。他還警告台灣,「任何挾洋自重、妄圖破壞兩岸關係的圖謀和行徑注定不會得逞。」

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