【謝志誠專欄】政黨覬覦的對象!一窺「農田水利會改制」的前世今生

【我們為什麼挑選這篇文章】

民進黨團預定在端午連假後召開臨時會,處理「農田水利法」草案。對此,「反消滅水利會全國自救總會」在 22 日拜會國民黨立院黨團總召林為洲,尋求草案通過後的釋憲救濟。

面對反對的聲浪,農委會早在五月時就 表示 ,仍期望農田水利法草案立法通過,除會在配合政府組織改造外,也絕對不會沒收資產。農田水利會對台灣農村來說有多重要?存廢議題下,又有什麼爭議待解?一起來看作者的分析。(責任編輯:徐子捷)

八煙水圳。圖片來源:wikimedia

台灣農村的重要組織:農田水利會

在台灣農村,除了大家耳熟能詳的農會之外,還有一個非常重要的農民組織,叫農田水利會。台灣農田水利會的發展可以回溯到十七世紀明鄭治臺時期,其後歷經清治、日治,至 1943 年已經出現 106 個「水利組合」。至二戰之後國民政府統治時期,開始將日治時期人農業組織型態的「水利組合」進一步合併改組,1946 年,將水利組合」改組為 37 個屬於人民團體的「農田水利協會」,並將 15 個「水害預防組合」更名為「防汛協會」。

1948 年,將「農田水利協會」與「防汛協會」合併改組成 37 個「農田水利委員會」,負責各地農田的灌溉排水及水害防治。由於「農田水利委員會」權責未明,非官非民。至 1955 年,公布《臺灣省各地水利委員會改進辦法》及《臺灣省各地農田水利會組織規程》。隔年,將「農田水利委員會」合併改組成為 26 個「農田水利會」。 1963 年,修正《水利法》,明定農田水利會為「公法人」。 1965 年,制定公布《農田水利會組織通則》,以規範農田水利會之組織及其有關事宜,並明定農田水利會之宗旨。1975 至 1982 年間實施加速農村建設健全農田水利會方案,裁併成為十七個農田水利會至今。

根據司法院大法官釋字第 518、628 號解釋,農田水利會係依法律設立的公法人,為地方水利自治團體,在法律授權範圍內享有自治之權限,與地方自治團體相當。

農田水利會的任務,包括農田水利事業的興建、改善、保養及管理;災害預防及搶救工作;推行土地、農業、工業政策及農村建設等事項,可說是臺灣農業發展的重要推手。

即便農田水利會是一個任務明確且發展歷史悠久的地方水利團體,並擁有自治權限的公法人, 但因為它擁有綿密的農民網路,有在地方發揮選舉動員的能力,甚至牽動大型的地方選舉,自然而然成為地方派系,甚至是政黨覬覦的對象及角力的場域 ;導致最近三十餘年,農田水利改(變)革的動作(呼聲)從沒斷過。其中,引起較多討論與爭議的是「該不該把農田水利會改制為公務機關」以及要怎麼改?另一項改(變)革則是水利會會長的產生方式。

一、農田水利會改制之往事

「農田水利會改制」這個議題不是近年才有,而是可以回推到 1991 年;當時,行政院為落實政府組織改造精神,簡化層級,提出《農田水利會組織通則部分條文修正草案》(詳參立法院第一屆第九十會期議案關係文書院總第 293 號,政府提案第 4218 號之 1)(政院版的修正草案並沒有把農田水利會改制為公務機關的相關條文)。但當草案進入立法院二讀時,國民黨黨團卻以「近年來,因社會變遷及農業比重大幅降低,已使農田水利會營運遭遇極大困境,必須徹底改變其體質,即改制為公務機關,方能防杜弊端,健全營運及服務品質,進而造福農民。」為由,提出《「農田水利會組織通則部分條文修正草案》(詳參立法院第二屆第五會期議案關係文書院總第 293 號,委員提案第 1328 號),增訂第三十九條之一條文:「通則自修正公布施行日起適用三年。行政院應於三年內,將農田水利會改制為公務機關,分別納入各級主管機關編制內。在農田水利會改制為公務機關前,水利會會費由中央政府全額補助。」

1995 年 4 月 8 日,行政院農業委員會依修正後之《農田水利會組織通則》第三十九條之一規定,擬具《農田水利會改制條例草案》函請行政院審議,但在立法院審議改制條例草案前,又有國民黨籍的 26 位立法委員連署提出《農田水利會組織通則部分條文修正草案》(詳參立法院第二屆第五會期議案關係文書院總第 293 號,委員提案第 1328 號),將第三十九條之一條文內容由「通則自修正公布施行日起適用三年。行政院應於三年內,將農田水利會改制為公務機關,分別納入各級主管機關編制內。在農田水利會改制為公務機關前,水利會會費由中央政府全額補助。」修正為「行政院應於本條修正公布日起二年內依據農田水利會自治原則,修正本通則有關條文,送請立法院審議。本通則完成修正前,水利會會費由中央政府全額補助。」導致改制作業被急踩剎車。(因為農委會擬具之《農田水利會改制條例草案》不符「自治原則」)

改制作業急踩剎車後,2000 年 12 月,國民黨立法院黨團再度提出《農田水利會組織通則部分條文修正草案》(詳參立法院第四屆第四會期議案關係文書院總第 293 號,委員提案第 3358 號),將第三十九條之一條文刪除。其理由有五項:

(一)落實政府組鐵再造精神,簡化行政層級,統一監督體制,提升行政效率,爰將台灣省農田水利會主管機關予以統一。

(二)現行條文不符自治原則:

1. 農田水利會係秉承政府推行農田水利事業為宗旨,並以服務會員為目的,其負責推動會務者如具會員資格,由來自基層會員人管理自己團體的事,當更為實際並符合自治精神。
2. 農田水利會組鐵通則第三十九條之一:行政院應於本條修正公布日起二年內依據農田水利會自治原則,修正本通則有關條文,迄今因行政、立法之耽擱迄未完成,亟待落實自治精神。

(三)現行條文不符民主政治之精神:民主政治貴在領導階層均經過民意考驗奠定民意基礎,因此其實際負責農田水利會監督制衡之會務委員及領導人會長唯有訴諸民意經由民意考驗,由轄區內會員直接選舉產生,才能符合民主政治之精神。

(四)現行條文不符公平正義原則:農田水利會成立以來有其歷史淵源及成立背景,能有如今規模除近年來政府支助支持外,早期先民自治經營莫定之基業更不可抹誠,如不能還政於民,除有違民主政治真諦外,亦有違現今世界潮流。

(五)為使農田水利會永續經營並達成自治目標:值此農田水利會朝自治轉型之關鍵時刻,為因應其自治之修法方向及必然趨勢,會務委員及會長候選之資格,除分別應增列具備會員一年以上之積極資格外,行政單位原先所採用之過渡措施(即會務委員及會長由政府遴派產生方式)已不合時宜,應回歸由轄區會員直接選舉產生。

至此,前後將近五年關於農田水利會改制的法制作業終於暫時畫下句點。

二、農田水利會改制之議「再」起

沉寂二十幾年之後,民進黨二次執政,拋出農田水利會改制為公務機關的議題,修正《農田水利會組織通則修正草案》,其修正內容包括:(1)農田水利會改制:(2)停止辦理會長及會務委員選舉,並修正會長及會務委員任期。再於 2020 年 4 月 9 日將擬具的《農田水利法草案》陳報行政院第 3697 次會議決議通過,並於同日函請立法院審議。

要把原屬具公法人特性之地方農田水利事業團體改制成為公務機關,由於所涉及組織體系、人事處理、財務處理等方面,均有大幅度的改變,且涉及人民之權利義務頗鉅;引起爭議甚至反對,皆在所難免。當年怎麼作?有沒有可供參考借鏡之處?

三、今昔對比:《農田水利法草案》vs.《農田水利會改制條例草案》

作者找到當(1995)年,行政院農業委員會函請行政院審議的《農田水利會改制條例草案》一窺當年因應農田水利會改制的爭議與對策?並從立法目的、組織體系、人事處理與財務處理等四個面向對照比較今(2020)年提出的《農田水利法草案》,以供參考借鏡。

3.1 立法目的

《農田水利會改制條例草案》的立法目的較為單純,僅為「處理農田水利會改制為公務機關的相關事宜」;而《農田水利法草案》的立法目的則較多元,除了要「處理農田水利會的改制事宜」外,還要兼為「促進農田水利事業發展,健全農田水利設施的興建、維護及管理,以穩定供應農業發展所需的灌溉用水及擴大灌溉服務範圍」。

3.2 組織體系:農田水利會要改制成什麼?原農田水利會將何去何從?

由於 1993 年 2 月 3 日公告施行的《農田水利會組織通則》第三十九條之一條文明定:「通則自修正公布施行日起適用三年。行政院應於三年內,將農田水利會改制為公務機關,分別納入各級主管機關編制內。在農田水利會改制為公務機關前,水利會會費由中央政府全額補助。」為延續當時的農田水利會組織體系,於農田水利會改制為公務機關時,將宜蘭、屏東、台東、花蓮、北基、桃園、石門、新竹、苗栗、台中、南投、彰化、雲林、嘉南、高雄等十五個農田水利會納入台灣省政府,隸屬台灣省水利局;瑠公及七星等二個農田水利會則納入台北市政府,隸屬台北市建設局。

另,由於 2018 年 1 月 31 日修正公布的《農田水利會組織通則》僅要求農田水利會的改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項,應以法律定之。並未明定改制的方式;故行政院農委會基於行政院組織再造之後,農田水利事業將由農業主管機關掌理,為事權統一,有關農田水利事業的發展及農田水利會改制事宜的處理等歸行政院農業委員會主管。並於《農田水利法草案》第十八條明定,主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理,得於所屬機關內設置灌溉管理組織; 也就是說,未來將配合行政院組織再造作業,農委會將升格為農業部後,農村及農田水利署的組織架構中將設置灌溉管理組織 (是否接納原農田水利會的業務、人員及財務?並沒有明說),辦理水利會灌溉管理與農村再生業務。現有農田水利會及工作站等組織架構將維持運作,便利農民洽辦相關用水管理等業務。

至於農田水利會在改制前的會長、會員代表及會務委員等職務,《農田水利會改制條例草案》第十三條明定至改制施行日終止。《農田水利法草案》雖然沒有明確的終止條文,也不見有延續改制前機制的可能。

而屬於田間灌溉配水的基層組織ー水利小組,均有延續的規定,只差小組長的產生可能有所不同(《農田水利法草案》沒有明說)。

另一項令人關心的議題是原農田水利會的公法人地位。 按《水利法》第十二條明定:「主管機關得視地方區域之需要,核准設立農田水利會,秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人,其組織通則另定之。」又《農田水利會組織通則》第一條明定:「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」

按照定義,「公法人」係依據公法設立而具有公法上權力能力的行政主體,亦即有資格以自己名義享受公法上權利、負擔公法義務者。其種類包括:(1)國家、(2)地方自治團體的公法人、(3)其他公法人:係指依法設立的團體,其構成員資格之取得具有強制性,而且有行使公權力的權能,得為權利義務主體者,而目前我國法制上有「農田水利會」及「行政法人」。

由於《農田水利會改制條例草案》及《農田水利法草案》均沒有明文規範「原農田水利會的法人資格是否存續?」;所以農田水利會改制後,其公法人地位是自然消失或被迫消失?確實有待主管機關釐清,並在法律層級明定之。

至於農田水利會要改制成什麼?《農田水利會改制條例草案》第一條(立法目的)明確交代「農田水利會改制為公務機關」,但修正後的《農田水利會組織通則》第四十條及《農田水利法草案》第一條(立法目的)就只是提到「農田水利會改制」絕口不提「改制為公務機關」。

而原農田水利會將何去何從?《農田水利法草案》第四條明定:「農田水利會改制為農田水利管理處,沿用各該所在地區或其水系埤圳之名稱。」第八條更進一步明定:「宜蘭、北基、桃園、石門、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、雲林、嘉南、高雄、屏東、台東及花蓮等十五個 農田水利管理處,納入台灣省政府,隸屬台灣省水利局;七星、瑠公農田水利管理處納入台北市政府,隸處台北市政府建設局。」第十三條更明定:「農田水利會在改制前之會長、會員代表及會務委員擔任職務至改制之施行日止。」

相較之下,《農田水利法草案》對於原農田水利會的歸宿並沒有清楚交代,反而在第十八條卻明定,主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理,得於所屬機關內設置灌溉管理組織。 這個灌溉管理組織是新設組織?和原有農田水利會的關係為何?灌溉管理組織是否就是原農田水利會業務、人員及財務的歸宿?原農田水利會將自然消失或被迫消失?原農田水利會與會員間的權利義務關係又要如何了斷?此等問題是事涉人民的權利與義務及國家各機關組織,應該依法律保留原則,在法律層級明定之。

3.3 人事處理

由於農田水利會的現職人員,多數未具公務人員任用資格,而農田水利會改制為公務機關之後,其業務相較於改制前並無重大改變,仍由同樣的人做同樣的事,現職人員的工作經驗甚為寶貴,政府必須予以借重,且其等工作權益應予以維持照顧。這是二十幾年前處理人事的原則。

經查《農田水利會改制條例草案》第十一條是這樣規定:(1)具有公務人員任用資格者,予以銓敘任用;(2)未具公務人員任用資格者,由行政院洽請考試院連續二年辦理農田水利人員特種考試,並就及格者銓敘任用或相當官等職等至離職為止則請行政院洽請考試院連續二年辦理農田水利會人員特種考試,並就及格者銓敘任用;(3)未經考試及格者,得繼續在原質或相當關官等職等至離職為止;(4)技工及工友,則依行政院訂頌之事務管理規則規定配置。

而員工服務年資之結算,《農田水利會改制條例草案》第十二條這樣規定:「農田水利會及改制時,其員工原有之年資結算,按退休及資遣相關規定處理。所需經費,由各農田水利會歷年累積結餘經費支應,若有不足,再由省(市)主管機關編列預算支應。」

二十幾年後之今日,亦是秉持:「農田水利會員工是政府推行農田水利之重要人力資產,並依據農田水利會人事管理規則公開招考,其工作權益自當予以保障。農委會秉持以農田水利會員工權益極大化,官制官規影響最小化原則,與相關機關研商水利會改制公務機關後,人事制度將採雙軌制運作,機關內人員採公務人員及水利會人員雙軌,現有農田水利會人員維持現有農田水利會人事管理規則,確保現有職員之工作權、升遷制度及退休金等。」原則來處理人事問題。於《農田水利法草案》第十九、二十條分別明定:(1)改制前依《農田水利會組織通則》第二十二條所定規則任用之人員,於改制後,應繼續進用為農田水利事業人員,且其所任職務,應與原任職於農田水利會之職務等級相當。(2)改制前由農田水利會僱用之技工、工友、報請主管機關核定後僱用之約僱人員及駐衛警,於改制後,依其適用法令及原僱用條件繼續僱用。(《農田水利法草案》第十九、二十條)

受到影響的 17 個農田水利會 4 千餘名員工接受度才是關鍵!

3.4 財產處理

農田水利會改制後財產處理的棘手程度不是今日才有。27、28 年前為回應來自立法院修法決議而提出的《農田水利會改制條例草案》為避免在農田水利會改制為公務機關招致政府占有人民團體財產的誤會,而於《農田水利會改制條例草案》第十四條明定,原各農田水利會所有資產,於改制時,由省(市)主管機關設置特種基金按管理處別分別列帳管理運用,由各該農田水利管理處延續其使用及管理並專用於農田水利管理處之任務事項。農田水利會改制後,省(市)主管機關處分農田水利改制前之資產所得,應轉存特種基金,併其所生孳息,均應用於農田水利事業。

沉寂二十幾年之後,再議農田水利會改制及財產處理,依照主管機關所提「農田水利會資產持續專用於農田水利事業」的改制原則,於《農田水利法草案》第二十三條明定,農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受,並納入農田水利事業作業基金管理。且農田水利會的資產移轉給農田水利事業作業基金管理時,免收一切稅捐。另為籌措農田水利事業經費,由國家承受資產的使用、收益及處分均以活化收益方式辦理,不受國有財產法第二十八條、第四章及第六章的限制。另為維持農田水利設施營運所需,於《農田水利法草案》第二十四條明定,主管機關應以年度預算撥款至農田水利事業作業基金。

但是質疑「政府是否以改制升格農田水利會為名,行消滅農田水利會之實?」的聲浪依然存在,雖然農委會一再強調,國家概括承受農田水利會改制後的資產及負債,將成立 17 個作業基金分別接納,專款專用於農田水利事業;其收益仍將持續專用於農田水利事業,政府也會持續以公務預算投資農田水利建設。 所以說,農田水利事業作業基金是取之於農田水利會,用之於農田水利會與農田水利事業。所以「不是充公」,也「沒有充公」。

四、面對沿襲超過百年的農田水利事業,政府不可不慎

財產處理與組織體制的改變,顯然是今昔共通的難題。其中涉及人民權利與義務及國家機關組織的課題,應該依法律保留原則,在法律層級明定之。

對於「消滅農田水利會,充公財產」的疑慮執政者應以同理心視之,不應歸類或歸咎於「既得利益者」的反彈。畢竟「將農田水利會改制(為公務機關)」茲事體大,將徹底扭轉、改變沿襲超過百年的農田水利事業,不可不慎!

延伸閱讀: 農田水利會改制條例草案與農田水利法草案關於農田水利會改制之條文比較

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(本文經原作者 謝志誠 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編輯導讀與修訂標題。首圖來源:wikimedia。)


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