自由市場真的自由嗎?看過去的英國和現今的台灣──是貧富差距越來越大的結果

【我們為什麼選這本書:財團治國的年代:從自由市場到不自由的人民

透過這本書,了解英國過去三十多年來的發展,它真實地揭露了私有化這個大工程對社會中的每一個人事物,都造成了不小的衝擊,當然也能了解極右派的鐵娘子柴契爾,在過程的是如何面對社會輿論及其他政黨的抨擊。(責任編輯:徐子捷)

圖片來源:Priscilla Buticchi,CC licensed

文/詹姆斯‧米克  譯/黃佳瑜

然而,柴契爾依舊用海耶克的眼光看世界,從來不曾改變。在她擊潰英國煤礦工人罷工事件之後(當時的煤礦工人放下工具,試圖阻擋大幅裁員和礦坑關閉),她寫道,「擊敗這場罷工證明了一件事,那就是英國不會任由法西斯左翼橫行而失控。」

私有化下少了政府補貼,企業只能靠自己

如果綜合華特斯、勞森和柴契爾所說的話,那麼英國的私有化政策似乎有著五花八門的表面目標。他們說,私有化企業必須想辦法靠自己,政府不會給予補貼,也不會在他們遇到麻煩時出手援助。

為了跟其他公司在市場上搶生意、爭利潤,他們必須裁掉冗員、投資新技術、嘗試新概念。 競爭將使私有化企業的財務與價格變得更透明 ,經理人掙脫了政治干預與工會的阻撓,將跳過疲憊的、日益傾向社會主義的歐陸,在更廣大的世界施展猛虎般的創業精神。與此同時,削減對私有化企業的補助,意味著賦稅可以因而變輕,降低英國百姓的負擔。

他們將不再受政府中央計畫的層層控制,不再由看不見的官僚指示他們如何生活。他們將在市場上自由選擇──而這個市場的成功與否跟他們休戚相關,因為其中數百萬人將成為私有化企業的股東。「私有化,」柴契爾寫道,「是導正社會主義的毒害與腐敗的重要手段之一……削減政府權力,提高人民的力量……任何旨在收復自由的政策,都以私有化為核心。」

柴契爾任內的四項私有化產業──鐵路、自來水、電力和郵政

大約十年前,柴契爾政府的早期政策慢慢顯出成效之後,我開始著手調查實際發生的情況。我的研究範圍包括四項私有化產業──鐵路、自來水、電力和郵政(這四項產業只有一項是在柴契爾卸任之前徹底完成變賣)。

圖片來源:Levan Ramishvili,CC licensed

我還研究了規模最大的私有化行動,意即出售英國的公有住宅;以及尚未轉入民營、但其結構使它可以輕易完成私有化的組織──國民健保服務局。我的好奇心帶領我進入一個模糊地帶:這些事件新鮮得尚未被寫入歷史,卻又陳舊得算不上新聞。

這個混沌的空隙,涵蓋兩年到二十五年前的期間;人們對這段期間發生的事件記憶猶新,但是無法輕易洞悉事情脈絡。這是一段漫長的時間,足以讓許多對立黨派的民選政府上台又下台,卻也是能夠看出政策長期效果的最短時間。

剛開始調查時,我心存懷疑,但倘若這六個私有化案例已取得成功,我樂得見到成功的證據。可惜事與願違,這六個案例並不成功,只除了一個沒被事先列為吹噓重點的面向。

私有化下帶來殘酷的競爭

私有化改革並未將英國變成小股東的國度。柴契爾上台前,英國有將近百分之四十的企業股分歸個人所有。到了一九八一年,比例剩不到百分之三十。等到她二○一三年過世時,更跌到了百分之十二以下。

這個數字之所以值得關注,不僅是因為柴契爾與勞森的股權民主理念並未透過私有化改革而實現,也因為它象徵國營事業私有化的行動失去了正當性。正如我在分崩離析的蘇聯見到的極端案例,大型國營事業的問題,不在於它們是為了服務政治目的而存在,而在於它們往往被管理階層及員工所綁架:儘管方式略有不同,但這些人熱中維持機構的權力與文化、保持或增加工作名額,並且贏得政府最大的財務支持。

高度國有化的經濟體素來不乏殘酷的競爭,但競爭是為了搶奪政府的支持,而不是為了爭取客人。 大型產業被列為政府的分支機構未必是一種理想模式,當科技日新月異,除非基於藝術理由,否則繼續付錢請人做不再需要做的事,很難交代得過去。地方政府不再聘用點燈的燈夫,因為不再有路燈要點;鐵路幹線不再聘用司爐工,因為不再有火車頭需要添煤。

的確,英國軍隊仍然編列騎兵;儘管近衛騎兵團無法騎著馬跟塔利班打仗,但是他們穿戴沒有殺傷力的十九世紀裝備輕快地走著,是多麼賞心悅目的一幕。鋼鐵鑄造廠也同樣賞心悅目。但是擁有五千名員工的鋼鐵廠居然能用傳統方式經營,實在讓人很難理解。

一九七○年代的大型國營企業可能人員過剩,而工會也理所當然地抗拒任何有可能影響工作的改變。私有化之後,老國營企業無疑裁掉了大量勞工,並且引進了新的技術。 若說效率是指以較少的人力做同樣的工作,甚至做得更好,那麼許多私有化企業的確稱得上更有效率。

但這只能說某些(或全部)國營事業應該推動商業化改革──也就是說,縮減政府補助、脫離政府的直接控制,並且強迫他們用商業利率貸款、設法以市場價格經營而不造成虧損。

除了鼓勵民眾廣泛持股卻未果以外,政府沒有明顯的理由讓這些國營企業掛牌上市,賣給一般股東。私有制有許多模式,比如連鎖百貨約翰路易斯(John Lewis)是一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司,其所有權歸員工共享;全國建屋互助會(National Building Society)也是一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司,其所有權歸會員共享。

衛報媒體集團(Guardian media group)依舊是一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司,屬於一個旨在支持衛報新聞價值、保護集團不被惡意收購的信託基金會所有。凡此等等,這些可以替代掛牌上市的眾多選項,從未被提出來討論:輿論若非支持股東資本主義,便是主張維持國有化現狀。

私有化改革派人士認為民營企業絕對強過國營事業,他們認為民營企業主會追逐收益、規避破產風險,因此絕對會比國營企業負責人做得更好。然而私有化改革並未出現這樣的結果。

政府宣稱私有化改革的最大價值是‧‧‧‧‧‧

柴契爾等人用「創造財富」和「享受成功的回饋」等婉轉說詞宣傳一個概念,那就是民營企業高階菁英的貪婪,是促進繁榮的最大驅策力量,足以嘉惠所有人。 結果就是三十五年來,責任和公共服務等概念被抹黑,甚至出現一種骯髒的觀念,認為工作本身沒有價值,有價值的是工作帶來的金錢。

一九九○年代中期,市場的神奇金粉並未在剛剛轉入民營的路軌公司(Railtrack)主管身上發揮力量,他們以為自己可以安然無恙地大幅裁員(不只裁撤號誌及維修工人,也解聘了高級工程師和研究人員),並且以低廉的成本和最先進的技術全面更新鐵道線路。遺憾的是,正如我在第二章將描述的,能告訴他們這項新技術並不存在的人員,就是被他們解聘的人員。結果導致公司在二○○二年破產,不得不重新收歸國有。

私有化也沒有迫使企業彼此競爭,或者為顧客提供更多選擇──這是政府宣稱私有化改革的最大價值。 你或許以為,要將壟斷市場的自來水公司轉入民營是一件相當困難的事,畢竟他們不必與別人競爭,也不提供顧客選擇──顧客既沒有選擇供應商的權利,也沒有選擇要不要接受服務的餘地。

公營事業轉入民營後的結果

但是英國的自來水公司確實轉入民營了,而且正如我在第三章描述的,自此之後,自來水公司便開始大敲顧客竹槓。

私有化改革派人士熱愛競爭,而真正的民營業者卻痛恨競爭。 我將在第四章說明,英國電力事業私有化改革的競爭理想──一個沒有規則、不受管束,而且無論老公司或新公司、無論規模大或小,也無論是售電業者或發電業者,所有企業一律平等的自由競爭市場──最後只剩少數幾家超大型業者,淪為一個不透明的寡占市場。

的確,電力事業私有化的失敗,顯示私有化改革並未照原本計畫賦予人民力量。它並未提供自由市場順利運作的關鍵要素,意即「資訊」。

老國營電力事業的定價制度本來就神祕難解,民營化時代採用的新定價制度更讓人看得昏頭轉向。若要保護電力事業不受民眾檢視,與其用商業機密這個藉口,不如用複雜至極的定價制度來得有效。如果國會議員和能源部官員都搞不清楚電價結構,那麼一般付費用戶還有機會分辨哪一種費率、哪一個供應商對他最有利嗎?還有機會發現就連收費最低的公司都把他當成冤大頭嗎?

閱讀柴契爾自傳的過程中,我日益相信,她認為私有化改革能幫助英國轉型,讓企業主管變成她父親那樣有良心、有愛國情操和社會責任感的創業家;彷彿攸關數百萬人民生用水的自來水獨占事業,是一九四○年代英國小鎮上的小雜貨店。她聲稱私有化改革是「前共產世界之外最大規模的權力轉移,將所有權與力量從中央交到人民手中」。

然而實際情況是,老電力局裡刻板的公家官僚,被新電力公司裡刻板但薪水較高的民間官僚所取代。這些私有化的公用事業公司不僅龐大而冷漠,甚至不再屬於英國所有,也不再屬於小股東所有。事實上,在培植創新的、世界一流的英國公司這個層面上,電力和自來水事業的私有化改革徹底失敗了。

如今,英國生產和出售的電力,絕大多數歸充滿幹勁、技術進步的西歐企業所有,有別於柴契爾認為西歐會因為社會主義滲透而走向滅亡。電力事業私有化的直接結果是,產業的一大部分如今重新收歸國有──但是是收歸法國國有,不是英國。

在英國九家大型自來水與污水處理公司當中,有六家實現了「二度私有化」這個看似不可能的任務。它們從股票市場下市,遭東亞的企業集團或其他私人財團購併。如今,絕大部分的英國自來水事業的確掌握在民眾手上,但他們本身並不使用英國的自來水;他們是數百萬名加拿大、澳洲和荷蘭的退休公務員,在不知情的情況下,透過退休基金投資了英國的自來水事業。

特殊的私有化案例──國民健保服務局

我在第五章描述的國民健保服務局是個特殊案例。它還沒轉入民營,但是已經進行了商業化改革、不斷改組、引入了競爭,創造出一套非正式的、尚未實現的民營化健保系統。國民健保局轉變的故事說來話長,其中涉及了沿襲柴契爾政策的布萊爾工黨政權,而這個政權充斥著許多公私不分的政客,他們既想為英國做出一番貢獻,也想幫助自己和家人躋身六位數字的高薪階級。

在經歷與托利黨以及黨內保守派社會主義分子之間永無止盡的鬥爭之後,執政的新工黨在商業世界的魅力下投降了,而且毫不掩飾自己如釋重負。他們犯的錯誤不在於創立信託基金會來掌管醫院──或者創立公辦民營學校,或者支持住房協會──而在於沒體認到若不好好保護,這些結構最終只是另一波私有化改革的中途點。

國民健保局隨後幾年的發展,顯示了腐蝕福利國核心的強大市場力量並非資本主義,而是消費主義──當提供公用事業的民營公司運用行銷手法為使用者製造不滿足感,讓他們覺得自己比不上別人,這些民營企業的欲望便跟使用者的欲望產生了交集。

「如果消費意味著身分地位的心理競爭,」丹尼爾.貝爾寫道,「那麼你可以說,在中產階級社會,嫉妒是被充分認可的社會意識型態。」 約翰.查恩利(John Charnley)在國民健保局體制內發明的髖關節置換手術,對病患而言,一開始是天賜的福祉,解除了他們的痛苦;照查恩利所說,病患感激涕零,讓人覺得可憐。但是它很快成為限量供應的特權。

如今,髖關節置換術已成了競爭市場,企業可以設計並且以「生活型態選擇」為訴求,強力推銷有瑕疵的人工髖關節,取代市場上現行的、效果良好的人工髖關節。

這指出了反市場主義人士所遭遇的困難。一九四五年後,英國從一個無法滿足需求的單純社會,變成一個無法滿足欲望的複雜社會;就算沒有推行私有化改革,社會主義也會在這樣的變動中遭遇挫折。

夢寐以求的公有住宅,卻成了人人唾棄的爛房子

社會主義無法只為了重塑那種製造髖關節置換術、從零到有的幸福,就因此讓世界回到人工髖關節發明以前的年代。戰後的公有住宅也是如此。在為所有貧困的英國家庭提供了中央暖氣和室內浴室之後,社會主義無法光為了重新更換它們,就讓世界回到煤爐和後院茅廁的年代。公有住宅原本是承租戶夢寐以求的好地方,如今變成了人人唾棄的爛房子。

亞當.史密斯的子孫寫信給貝爾:

假設市場具有足夠力量,可以有效分配社會福祉,在這樣的市場上,個人的效用差異(differential utilities)和不同物資的稀少性會達到均衡點,在欲望強度和付費意願之間取得平衡。關於社會相對正義這個問題,馬克思主義有一個截然不同的答案。它假設競爭、嫉妒和罪惡都源於稀少性,只要物資充沛就能化解種種衝突。但是我們現在已經明白,我們永遠無法克服稀少性。在後工業社會……總會出現十九世紀空想家無法預見的新稀少性。

如同我在本書最後一章所描述的,出售英國公有住宅而不增建,照理來說是人民與自由市場原理的一大勝利。然而到頭來,它卻是戰後史上最引人注目的市場失靈案例。這項行動跟其他私有化改革不同,除了能跟相對富裕的受益者進行選舉綁樁之外,其他理由都說不通。

柴契爾一開始也是這麼想的,她寫道:

這項行動,恐怕會讓經濟困難的家庭更加反感。他們省吃儉用存下了錢,用市場價格跟私人營造商買了房子……我擔心他們會反對讓公有住宅承租戶在不必做出任何犧牲的情況下,突然享受政府送來的一大筆財產。

但她最後改變心意,決定大力推動這項政策。然而,公有住宅私有化在經濟理論基礎上的缺陷,應該是一扇窗口,讓我們的視線能越過個別的私有化政策,看見一切私有化行動的本質,以及私有化行動無疑達到的一項成就:將財富聚集到非常富裕的少數人手上,犧牲了老年人、病人、失業者以及窮苦勞工的利益。

柴契爾改革之後,我們自認對稅務有什麼認識?政府削減了開支,這個我們知道。所得稅比以往低,這個我們知道。我們或許也記得柴契爾曾經試圖取消累進稅制(稅率高低取決於你的所得),變成單一稅制(每個人繳的稅都一樣),當時,保守黨企圖在地方上推行惡名昭彰的「人頭稅」,此舉加速了柴契爾的垮台。

低稅負是她的箴言。 用她自己的話說,她的政治理念核心是這樣的,「我認為工作最勤奮的人應該獲得最大的回報,並且保住自己的稅後工資。我們應該支持勞動者,而不是混水摸魚的人。我們不僅允許人們透過努力讓家人受益,更應該讚揚這種行為。」

這樣自以為是的認知是錯的。 的確,政府削減了開支,而且在我書寫的此刻,繼承柴契爾政策的聯合政府又再度縮減支出。保守黨在一九七九年取得執政權時,最高稅率是百分之八十三,最低則是百分之三十三。如今的最高稅率是百分之四十五,最低則是百分之二十。

這些沉重負擔不叫做「稅」,而是私人稅(private taxes)

其中的訊息似乎夠明顯了: 保守黨刪減公共支出、降低稅率,實現了對勞動階級的諾言,後繼的工黨也願意延續政策。但是這並非全部的真相 。在柴契爾第一屆任期中,政府一邊降低了所得稅和公共開支,另一邊卻提高了營業稅,也就是加值稅(VAT)──這是比人頭稅更無情、更倒退的均一稅。

他們上台時,加值稅稅率為百分之八;現在是百分之二十。你越貧窮,受加值稅的影響就越大:二○一○年,國家統計局的研究顯示,對於最富裕的五分之一人口,加值稅只在他們的整體稅賦上加了百分之四;但那些往往被有錢人認為從不交稅的五分之一的貧窮人口,實際上所得的百分之八點七被以加值稅的模式繳入國庫。聯合政府取得政權那一年,喬治.奧斯本將加值稅提高到百分之十四。

然而, 窮人要負擔的均一稅,並非只有加值稅一項,這也就是私有化改革在其中扮演的角色。這些其他的沉重負擔不叫做「稅」,但它們應該被算做稅收的一種──私人稅(private taxes)。柴契爾早年平衡預算的方法之一,是大幅提高油價、電價和公有住宅租金;這些事業當時都還在政府的掌控之中。

私有化之後,民營業者持續以高於通貨膨脹率的水準調漲價格。 一般認為只有政府徵收的才叫稅賦,但這是一種有利於自由市場制度的語言遊戲。任何不得不交的錢──無論是交給政府或民間機構──都是稅賦。 我們不能沒有電力,因此電費就是電稅;我們不能沒有自來水,因此水費就是水稅;有些人生活可以不靠鐵路,有些人則不行,後者付的就是鐵道稅;學生付的是大學稅。

稅務系統的私有化等同於將公民私有化

私有化改革的整體,就是將稅務系統本身私有化,甚至可以說,是將我們這些公民私有化了。 藉由將公民打包出售,一個個產業被賣給投資人,政府得以壓低傳統意義上的稅賦,甚至免稅。

在原本的體制中,公用事業靠累進的稅收來支撐;如今則全靠使用者支付的統一費率來支撐。 也就是說,我們從富人有義務幫助窮人的體制,轉變成由窮人支撐的體制,富人只要支付對他們而言九牛一毛的費用就可以享受服務。

無論外資與否,在投資人眼中,讓自來水、電纜和機場變成有價值的大宗商品,是不得不使用這些服務的民眾。我們別無選擇,只能乖乖支付他們索取的費用。我們是人形的收入流;我們成了自己土地上的佃農,必須支付一連串私人費用才能在這裡生存。

反對讓外國人成為國家基礎建設的新民營業主,並非基於種族偏見,而是反對將徵稅的權力賣給外國政府;比起本國政府,我們甚至更無法運用民主的力量控制這些外國政府。

我們尤其反對其中的偽善:一個宣稱極度厭惡共產極權的政黨,卻讓倫敦居民一打開水龍頭,就不得不繳稅給中國政府;一個宣稱希望讓英國免於歐盟干預的政黨,卻強迫全體公民繳稅給法國政府,只為了籌資興建薩默塞特(Somerset)的實驗性核子反應爐。

我們長期致力於縮短貧富差距,然而將稅賦從富人身上轉移到中產和低薪階級,無異於倒行逆施。 一九三七年,英國最富有的百分之一人口,稅後所得占全體國民收入的百分之十二點五七。此後比例逐漸下滑,柴契爾上台前夕,只略高於百分之四。接著就開始急速攀升,二○○七年重新回到六十年前的水準──百分之十二點五七。

除了必須負擔父母親從前不必負擔的高附加價值稅和一連串的私人稅外,低薪階級還受到雇主的壓榨。二○一三年皇家郵政推行私有化改革的故事,偶爾被視為「新科技(網際網路)毀滅老派國營獨占事業、工會還抵制原本可以挽救企業的新科技(新郵件分類機器)」的經典案例。

事實上,正如我將在第一章描述的,皇家郵政是泛歐洲最後一家進行私有化的郵務公司;這項改革很可能讓原本薪水豐厚、工作體面的英國傳統郵差,變成一份最低工資、難以餬口的職業。為了釐清事情經過,我飛越北海,出發尋找答案。

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(本文書摘內容出自《財團治國的年代:從自由市場到不自由的人民》,由時報出版授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題。首圖來源:Priscilla Buticchi,CC licensed)


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