陳菊接任總統府秘書長前後,對「憲政」的理解就像兩個人

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「南霸天」陳菊於前天(4/11)終於正式接任總統府祕書長一職,看似前途一片光明。民進黨大老林濁水為陳菊對當今憲政的陌生相當擔心,卻也肯定因為高雄立委席次將少一席次的陳菊真的是為民力爭的戰士。

作者藉由 2020 縣市立委席位的調整事件,回顧台灣的國會減半歷史,對比其他民主國家的作法進行深度剖析,票票等值要怎麼適當調整,才能顧全基層公民的感受。(責任編輯:黃梅茹)

文/林濁水

陳菊格局蠻矛盾

陳菊回答要不要接任總統府秘書長時說「戰士沒有選擇戰場的權利」,雖然流露了她勇於犧牲擔當的個性,但是也意外地讓人擔心她似乎對憲政如果不是憲法和總統府組織法都沒有看過,就是對什麼是憲政精神很生疏,這就又令人困惑了,因為高雄市縣市合併後,立委減了一席,她為高雄市請命說等於是對縣市合併的處罰時,又充分表現出她有拉高看地方事務的視野到國家憲政層次的格局。

前一件事,目前權責不明的雙首長體制有可能因為她的接任而有可能更加令人迷惘;但是後一件事,如果她秉持一向勇往直前的風格訴求,則有可能帶來台灣民主發展的重要貢獻。

因應人口變化,2020 選舉有一些縣市立委席位必須調整,現在選委會有兩個不同計算公式的調整方案。其中一案是高雄和屏東立委要各減一席,多出來的加到新竹縣和台南;另一個是嘉義縣、南投、屏東各減一席,台中、桃園、彰化各增一席。

最後會採取那一個案,似乎除了屏東外,關係到的 7 個縣市,他們的民選首長和公職都在力爭擴張或保護自己的權益,只是差不多都把訴求放在委屈的不應該是自己上面,只有陳菊例外,她說台灣國會票票不等值的問題很嚴重必須要嚴肅面對。

高雄有什麼委屈?

經過這一番調整,高雄市選一席立委要 34.3 萬人口,但是台南卻只要 31.3 萬。兩市比較起來,相差了 11% ,的確票票不等值,而且高雄的確委屈了。

相差 11%,這如果在美國將是非常嚴重的事。1964 年美國兩件聯邦法院判決確立票票等值的選區劃分原則,過兩年,1966 年紐約州居然出現人口落差 6.6% 的選區規劃被判無效而進行了差距在 0.12% 內的調整。

美國把票票等值做到這程度未免太誇張了;一般民主國家並沒講究到這樣的地步;只是選區調向票票等值,畢竟還是民主國家的大勢所趨,而且許多國家都把他當重大憲政議題,經過違憲審查。

例如日本,經過一次次的高等法院的違憲判決而一次次地縮小選區大小的人口差距,從法院不受理違憲審查開始,到選區人口差異超過 4 倍才違憲,一直到現在,高低差一倍以上就違憲。

又如德國,原來德國法律規定選區人口上下,不能超過平均值的 33%,而 1/3 是容忍限度,但後來被聯邦憲法法院判決太過寬鬆,超過平等權應該容忍的程度,經過幾次修法,1996 年規定每一選區的人口數偏離選區平均人口數,不可以超過上下 15%,偏離超過 25%時,須重新劃分。

從這些國家的標準來看,依新方案多一席的台南市和少一席的高雄,差距還不構成什麼票票不等值的問題,但是陳菊一旦把眼光拉到全國視野和憲政精神時,那就不同了。

災難的來源:扁、連、林義雄領導朝野政黨不顧民主原則關門搞民粹

從整個國家的層次來看,我國選區的劃分的荒唐實在到達了天方夜譚的程度。目前高雄 30.5 萬人一席,居然是馬祖 1.2 萬一席的 26 倍!

但是高雄還不算最委屈的,像新竹縣,53.1 萬一席,是馬祖的 44 倍更是離譜,其他的各縣市,10 多萬、20 多萬、30 多萬、40 多萬一席的都有;如果不算馬祖,其他各縣市最大最小差別也到達 3.6 倍之多,其差距之大,大大小小參差不齊的混亂,保證都是人類政治史上獨一無二的奇蹟。

這個大混亂完全是國會減半造成的。

在國會減半之前,台灣區域立委 168 席,如果依每縣市至少一席分配,除馬祖仍舊以 1.2 萬擁有一席之外,其他各縣市多少人口選一席,落差很小,平均接近 14.0 萬人一席。如把馬祖、原住民除外,這樣的落差,幾乎完合符合德國 1996 年的新標準,還遠比日本最新標準更符合票票等值的公平原則了。

台灣這個荒謬現象會發生,完全是當時在陳水扁、連戰、林義雄等人領導朝野政黨不顧世界民主潮流,粗暴魯莽地關門搞民粹修憲國會減半造成的。

以美國為例?那麼就來談談美國吧

當時主張減半的人,認為該減半,有一個非常重要的論據,那就是,既然美國人可以五、六十萬人選一席眾議院議員,那麼台灣如果維持 225 席,讓 10 幾萬人就可以選一席,簡直太不像話了。

坦白說,這個論據幼稚得可以。這樣講,好像是說美國先天就五、六十萬選一席似的,他們大概不知道美國建國時,選一席的人口才台灣 10 萬人的三分之一,只有 3.4 萬。3.4 萬?為什麼那麼少人就選一席,因為當美國人口不到 300 萬,如果也五、六十萬選一席,那麼美國眾議院豈不是只能有 5 席?這豈不是太可笑了。

後來隨著人口增加,美國一席議員的人口才跟著增加;到 1910 年,21 萬人選一席;到五、六十萬一席時,美國已經是 3 億人口的國家,人口比台灣大 10 多倍了。

從上面的比較表可以看出來,台灣在國會還沒有減半時,區域立委,除了馬祖和原住民外,各縣市相當均勻地在 10~14 萬之間選一席,其實是相當理想的。10~14 萬選一席?當時只知道關門搞民粹的人質疑選區怎可以這麼小,其實這樣的選區已經比民主最老牌的英國已經大得多了。

英國人口 6,510 萬,眾議院 650 人,正好平均一個選區 10 萬人口有一席。英國國會如果在眾議院議員加上約 700 席上議院議員,合計 1350 人,那麼居然是平均 4.8 萬人就有一席國會議員了,這在台灣的關門民粹派眼中豈不成為民主不及格的國家了?

和歐洲中的大國家比,蘇貞昌建議的 200~300 席其實蠻恰當的。我們如果不計原住民而把不分區增加到和區域一樣多,都是 125 席的話,那麼區域約 19 萬一席,每選區會相當均勻地分配成 10~20 萬人口,如果把馬祖和金門合併,則 14.9 萬一席,仍將遠低於比平均值 18.7 萬,而這樣一來,所有的差距,依日本的標準便全都在合憲之列。

當時連戰陳水扁和林義雄居然完全不知道他們的主張和現代所有的民主國家比有多麽難以想像,更不知道那樣的選區劃分在西方國家根本都是極端嚴重的違憲,而會被判決選舉無效;反而一個個都以推動國會減半為自己重大功勞,真是既魯莽無知又可笑。

終於有蘇貞昌、蔡英文想到應該票票等值了

這一個大混亂是當時朝野政黨所有政治領袖,包括民進黨的天王們的共業,因此 2008 年實施新制後雖然國會功能嚴重受損,受委屈的縣市民眾憤憤不平,但是很長一段時間,黨改領袖及各地民選公職都不敢吭聲。

一直到 2014 年 5 月 17 日民進黨黨主席蘇貞昌才在「憲政論壇」中說,國會席位應該增加,幾天之後,5 月 26,蔡英文也接著提出 〈我對憲政改革的主張〉 主張要解決「國會票票不等值」的問題。兩人雖然都認為要增加席位,而且都主張優先思考不分區席次,讓公民社會、弱勢、青年有機會進入國會,但是重點仍有不一樣的地方。

1、蘇明確的指出恰當席位應該依先進民主國家人口比例換算作法增加到 200~300 席,這當然是不分區和區域席位都要增加的意思。

2、蔡英文不提多少席次才恰當,但是特別主張以德國「聯立制」取代現行「並立制」,顯然是只要增加不分區以滿足聯立制的條件而不在增加區域席次的意思。

黨中央壓下了區域票票等值的改革聲音

由於直到 2016 年國會選舉前,民進黨一方面黨內的主流意見認為「單一選區兩票制」是造成「選票不等值」的關鍵(註 1);另一方面許多人認為只要採取聯立制就可以解決票票不等值的問題,所以蔡英文認為只要採取聯立制「讓政黨席次比例符合選票比例」,票票不等值問題便可以迎刃而解。

其實,聯立制解決的是國會的代表性和政黨的公平性問題,一點也解決不了公民之間的票票不等值的問題。例如,縱使不分區的席位增加到和區域一樣多的 73 席,而區域不動,不改,那麼高雄仍然是 30.5 萬人一席,馬祖仍然是 1.2 席,那有什麼票票已經等值可言?

聯立制的確可以解決政黨之間的公平性的問題,但是世界各國在討論票票不等值的問題時,重點並不在政黨的公平性,而在公民和公民之間的公平性,在兩票制的國家,像日本、德國都是如此,尤其是德國,早就已經是聯立制了,但是在區域仍然繼續調整以盡可能做到票票等值。換句話說,如果依蔡主席的論點,那麼德國 1996 年的修法根本就是多此一舉了。

因此在名額上只動不分區不動區域的方案固然解決了上層的政黨的公平性問題;卻跳過了基層的公民的不公平,這樣的做法不免大有不在乎基層感受太不連接地氣了。

陳菊終於出聲並創造民進黨自我救贖的可能性

由於票票不等值落差太大,而民進黨偏偏有一些縣市像宜蘭、新竹市、基隆等等縣市,都是在 40 多萬或接近 40 萬選一席,比平均值 32 萬多出一大截,比起馬祖甚至好幾十倍,因此都有民選公職希望修憲增加區域席次,可惜他們的聲音私底下就被黨中央壓了下去了。無疑地,這些公職受到選民的抱怨恐怕是難免的。就這樣一直到面臨選區調整時才有陳菊跳出來從全國視野要求公平性。

現在依規定依人口變化調整選區的方案有兩個,無可避免的是,不管怎樣調整,都會有幾家歡樂幾家愁,有的縣市變歡是轉愁還會落得兩極化,例如依 A 案,新竹縣將從最委屈,高到 53.1 萬人一席的會變成不公平地占便宜的 26.6 萬人一席。

而高雄則從平均值以下升高到平均值以上,最重要的是減少了一席,於是使陳菊認為必須力爭,她才能對高雄市民交代。

陳菊不願意和其他民選公職一樣接受委屈而成為第一個公開嗆聲不願意接受不公平待遇的第一位地方民選公職,這展現了她比其他民選公職更強烈的為在地出頭的凸出風格,她這風格是那麼強烈,恐怕正是她施政滿意度一直居高不下的一大關鍵。

假使高雄市這樣地為不公平而理直氣壯地主張,那麼那些委屈程度遠遠高於高雄的縣市長、立委們不知道怎樣面對熱情支持他們的選民?假使票票不等值的荒謬、反民主民粹現象因為陳菊的出手而有改善的機會,那麼既是憲政上的一大貢獻,也提供了民進黨從無知、民粹和庸懦中脫困的自我救贖的機會。

無論如何,她對總統府秘書長的權限在憲政上的理解令人擔心;但是,她又因為在地的深情的驅動,把議題拉高到了全國視野和憲政層次,陳菊,同一個人,在兩個重大議題上,呈現出來的卻像是兩個人,令人驚訝這到底是什麼詭異因素造成的。

註:
1、2008 年國會選舉之後,民進黨一般認為「單一選區兩票制」之選舉制度不能真實反映民意, 造成「選票不等值」,而有違選舉平等,2008 年 1 月 30 日民進黨立法院黨團根據這理由聲請釋憲—其實這是錯誤訴求的釋憲聲請。

因為各國討論所謂票票不等值時,指的是選區人口劃分得落差太大,而不是單一選區與否的問題;單一選區涉及的是國會的代表性問題而不是票票不等值的問題。

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(本文經合作夥伴 美麗島 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈陳菊在地風格、憲政高度和民進黨自我救贖 〉。圖片來源:中央社;首圖來源:Seeonekh , CC Licensed)


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