為什麼賴神和花媽被罵翻?因為台灣的颱風假法規本身就充滿問題

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颱風假到底問題在哪?原來,現行法規不論誰來做都會被罵到臭頭——因為規定方向根本就不對。「颱風假」一開始就根本不是一種假,而是基於國家保護義務的「避難命令」。若是這樣看來,那問題可就沒這麼單純了。

(責任編輯:林芮緹)

圖片取自維基百科
圖片取自 維基百科

文/ 吳明孝

上次台南放半天假,賴神已經被罵得半死;這一次花媽也放半天假。想想我們要在風裡來雨裡去來接小孩的,就真的惹到我了!

其實我一直不解的是,為什麼除了檢討縣市長腦袋有洞之外,從來沒有人去檢討,到底颱風假這種制度,是不是一個讓人腦袋生洞的設計?花媽說: 颱風依法放假,不然我也很喜歡當聖誕老人

問題是,這不是聖誕老人,而是政府負有憲法上「國家保護義務」。 所以颱風依法放假,這個「法」是不是讓人腦袋生洞?

現行法制上,並沒有「颱風假」這個名詞。花媽所謂的依法,應是指「 天然災害停止上班及上課作業辦法  」,其中第 3 條第 1 款規定之「風災」,以及讓人腦袋生洞的,被罵賴半天和陳半天的第四條:

風災已達下列基準之一者,得發布停止上班及上課:

一、依據氣象預報,颱風暴風半徑於四小時內可能經過之地區,其平均風力可達七級以上或陣風可達十級以上時。

二、依據氣象預報或實際觀測,降雨量達附表之各通報權責機關停止上班上課雨量參考基準,且已致災或有致災之虞時。

三、風力或降雨量未達前二款停止上班及上課基準之地區,因受地形、雨量影響,致交通、水電供應中斷或供應困難,影響通行、上班上課安全或有致災之虞時。

由於「天然災害停止上班及上課作業辦法」(以下簡稱作業辦法)適用對象是「各級機關及公、私立學校」(第 1 條),也就是軍公教和學生,所以為何勞工沒有所謂颱風假的現象,原因在此。

為此勞動部還得另外發布「天然災害發生事業單位勞工出勤管理及工資給付要點」,去規範勞資雙方對於發生天然災害出勤管理和工資給付問題(這個要點位階為何?勞動部專門在出題目給公法界),然後說不能強迫出勤、也不能扣薪,但勞工也可以來上班,記得薪水另外算。

但是前述的法制規範,難道不就是讓人腦袋生洞的設計嗎?

首先要澄清的是, 颱風假並不是假,而應該是一種人員疏散的「防災準備」(Preparedness),為了防免和減除颱風對生命、身體所造成的危害,因此必須採取事先的避難措施(不要在外逗留,包括前往工作或上課地點),以使人員的生命、身體獲得保全。

這在災害防救法第 24 條、第 26 條都有明確規範相關機關之權限,第 24 條第 2 項違反甚至有罰則; 因此,停止上班上課並不是一種權利,而是一種避難的命令,這與海岸、山區被列為警戒區,不得進入或強制撤離,本質上是一樣的。

在確立颱風假乃是一種避難命令之後,發布避難命令的法制設計邏輯,是取向於「風險發生的可能」還是「實害發生的狀態」,就應該很清楚了。 若是等到後者,還需要避難嗎?更遑論天然災害的發生,會區分受害者是軍公教或勞工嗎?

因此,現行法制規範為何讓人腦袋生洞?

首先,作業辦法的中央主管機關為行政院人事行政總處,並授權由直轄市縣市長決定,但仔細分析我們可以發現, 這是屬於「人事管理」的規章,其法律效果只是決定人事差勤管理,在法律功能上並非處理災害預防的問題;

這個既沒法律授權,也未課予人民權利義務的辦法,充其量只是人事總處的內部行政規則,但因長期的慣行,被各級政府奉為圭臬,所以當然只會想到軍公教,怎麼會想到勞工?縣市長從來不想這個問題,只好每次在災防會議要做判斷的時候,就賭一把!

其次,由第 4 條我們可以發現其要件是依據 「氣象預報」,且必須風力和雨量達到特定標準,就「特定標準」的設定就是已經達到「實害發生的狀態」,不能上班上課已經是事實上不可能,當然就沒有曠職曠課的問題。

但是「防災準備」著重在「風險發生的可能」,我們不能說現在無風無雨,或是「預測四小時內風雨不大」,所以就認為下一個時間點「沒有風險發生的可能」,因為這是「預測」,可能發生,可能不發生,災害管理要思考的,就是最壞的狀況發生怎麼辦?因此當然是料敵從寬。

所以,過去也發生過預測大風大雨,但之後卻無風無雨,如此似乎是讓人賺到颱風假,所以不經大腦思考的柯 P 才會說應該要補假。

關於這個問題,其實就是風險該如何分配?從正義的觀點來看,承受風險能力越高者,就應該越承擔風險發生的不利益。

其次,如果因為風險的未發生,但因政府做出避難決定導致資方受到損害,那就要看看一條一條看資方是否實際受到損害,以及是否構成特別犧牲,若是應由由社會建立一套補償的機制。

相反的,如果只是一昧顧及到資方的利益,因而政府做出不避難的決定而發生人民受到生命和身體的損害,進而衍生國家賠償責任,資方要一起負責嗎?

總之,這種讓人腦袋生洞的法規,誰來當首長都會腦袋有洞。 回歸到災害防救的本旨,重新設計一套可行的制度,才是真正解決問題的方案。

不要再像念經一樣:一切依法行政。

(本文經原作者 吳明孝 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈 腦袋有洞的不只是縣市首長,還有整個制度-颱風假的法制設計 〉。)

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