為什麼立委無三小路用?Part1:從國會減半談起

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一談到台灣的國會,鄉民們的第一印象多半是立委們揪團打架的精彩畫面,以及各種唱作俱佳的質詢演出,有些人則會想起去年的「半分忠」事件,問政不足搞笑有餘。至於立委到底立了什麼法?做了什麼事?多半沒幾個人知道。

到底我們的立法院為什麼會這麼廢?用一句話概括就是 「現有的選舉制度與政治文化影響了立法院的權力運作,使得立法委員無法有效履行制度上賦予立法委員的職責。」

  • 無法有效運作的立法院

現在台灣的政治制度是更早之前的 1997 年修憲案建立起來的,師法法國的半總統制,但又跟法國不太一樣。與美式總統制相比,台灣立法院的職責不只是「監督」與「立法」而已,還多了倒閣權、彈劾與罷免權,對行政體系制衡的手段比較多;而與內閣制國家相比,台灣的立委則少了組成政府的職責,使立法與行政兩權分離。

由於半總統制本身是種折衷制度,行政與立法間的權力互動,就非常仰賴憲政慣例和政治操作,偏偏台灣的半總統制才剛上路 18 年,不像法國第五共和有半世紀的經驗,憲政慣例和府會相處的眉眉角角通通都沒有。18 年來,立法院與行政院要不互相掣肘,要不互相掩護,國會徹底失能。 立委問政像搞笑藝人,語錄還可以做成遊戲 ,人民看的心裡有氣,制度上卻毫無辦法。

與其他憲政體系相對成熟的國家比起來,台灣的立法院之所以難以運作,除了半總統制給國會的權力本就較內閣制小以外,國會議員的質量嚴重低落才是根本原因。 「立委多半是廢物」的形象如此深入人心 ,以至於今年國民黨提出內閣制修憲案時,很多人馬上想像,如果到讓言行誇張的國會議員擔任內閣部長、以及擔任閣揆,那會發生什麼事情?例如,你能想像顏清標的兒子嚴寬恆擔任教育部長嗎?

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要改善台灣的政治,提高國會的議事質量絕對是首要之務。為什麼我們總是選出一些既不專業、言行又難以讓社會尊重、寄予厚望的國會議員?而且,隨著歷史演進,怎麼立法委員的表現愈是令人失望?這幾年的憲法修正,到底修出一個什麼樣的國會? 接下來我們來談談徹底改變立法院的一件陳年往事:2004 年國會減半改革

  • 三合一改革案:立委減半改革

2000 年左右開始有政治人物提出要進行「國會改革」,當時台灣甫經政黨輪替,但立法院還是在野黨(即國民黨)占多數,立法權與行政權水火不容,政事難以推動,加上媒體照三餐轉播立委打架霸占主席台、關說綁樁工程、質詢時對著部長嘻笑怒罵等舉動,使得立法院形象大壞;提議國會減半的案子一拋出,民眾馬上鼓掌叫好:立委只打架不做事,如此浪費預算的機關,員額當然要減少!

贊成國會減半的一方 提出數據 ,指出臺灣平均每 10 萬餘人就選出一席立委,美國當時約 63 萬人選出一席眾議員、日本約 26 萬人選出一席議員、印度約 156 萬人才選出一席議員,因此台灣的立委人數太多,減半可也!這個改革案在 2004 年連同另外兩個影響重大的決策:單一選區兩票制、選區重劃一起通過,在 2008 年立委選舉中正式實施,徹底改變台灣政治生態。

改革過後的立法院並沒有如同改革者預想的出現「良性問政」。國會沒有因為裁了一半的立委、運作效率就神奇的提高兩倍,改革者所說的「好立委取代黑金立委」並沒有發生。倒是發生一個現象:過去兩屆立委任期裡,立委總席次減少,加上單一選區制度下,每個選區只選出一個立委,結果就是「一群爛人中選一個人緣最好的」。這反而讓立委有更強的誘因放棄問政,而把時間花在跑紅白帖經營選區,或者抱政黨大腿以獲得提名。

此外如前所述,台灣立委職責側重監督而非組閣,這樣的國會必須有足夠的能力監督政府,才能達到制度設計的功能。而現在的立法院沒有足夠的立委,許多立委身兼數個委員會,光開會就飽了,無法徹底監督行政部門,院內和立委辦公室裡也缺乏良好的助理制度與行政支援體系,有心的立委再分身乏術的情況下,根本不可能做到「先了解,再監督」,只能以罵人取代質詢。2008 年國民黨拿回總統寶座,台灣再度出現國會與總統同黨的「一致政府」,同黨的立委更不太可能強力質詢自己人,國會僅存的監督機制,又發揮得更少。

委員的素質沒有提高,數量又萎縮,質量雙減直接導致近年立法院的問政表現不只是低迷,部分特定立委甚至淪為為政黨服務的行屍。 國會整體的席次減少加上單一選區制,小黨完全搶不到立委席次失去生存空間,少數意見無從發聲 兩大黨只要「固守主流意見」對重大議題裝死就可以繼續維持優勢,整個國會有如一灘死水。

  • 要怎麼讓立法院變得「有路用」?

各國國會按照不同的制度設計,國會議員擔負組成行政權的重責大任(如同英國、日本的內閣制),或者擔負監督行政權的工作(如美式總統制)。 台灣的制度不需立委組閣當部長,立委的職責主要落在「代替大眾監督政府」這一塊。

為了提高立委「代替大眾監督政府」的職能,以下的方法或可增加立委的代表性與效能,值得一試。

  • 1. 合理化立委人數

前面提到國會減半改革者參考了美國、日本和印度的議員與人口比例,得出國會應該減半的結論。但是,這個論點如果成立,那麼我們應該在全世界其他民主國家看到類似的人口與國會議員席次比。但事實完全不是如此:依據各國統計資料,德國平均約 12~15 萬人口選出一席聯邦議院議員;英國平均約 10 萬人選出一席下議院議員;半總統制的祖師爺法國,約 11 萬 4 千人選出一席國民議會議員。

至於台灣,在立委席次減半改革之後,我們平均約 20 萬 6 千人選出一席國會議員。這樣算多還是少?

或許拿人口總數與台灣相當的民主體制國家比較,可見端倪:總人口數一樣約 2,300 萬的澳洲,近 16 萬人有一席眾議院代表;總人口數 3,043 萬的馬來西亞,近 14 萬人選出一席下議院代表;而總人口數稍少於台灣的荷蘭,1,691 萬的總人口,平均每位國會議員代表約 11 萬人。

把各國議員人口比按照高低排列,馬上就可知道 2004 年修憲時,贊成方僅以人口席次比例較高的美國、日本與印度當例子,完全忽略其他國家的經驗,要求立委席次減半的理由不只薄弱,堪稱偏頗。

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事實上,國會的戰鬥力不一定跟人數正相關,但回顧過去幾年的歷史,立委減半確實壓縮小黨與少數意見的空間,也造成嚴重的票票不等值問題,實在有必要考慮增加立委席次,並且運用各種方法與手段提高立委的戰鬥力,如國會問政透明化促進監督(黨團密室協商黑幕重重,各委員會目前也不開放旁聽)、提高助理待遇讓有能的助理協助立委做更多事、撥款改進現在超難用的 iVOD 轉播系統等等。

那麼不想提高戰鬥力的立委怎麼辦?就割掉吧。(無誤。絕對無誤。)

  • 2. 給予立法委員合理的職責定位

除了選出好立委之外,制度上也該透過修憲,調整立法院的職權與席次。未來台灣的國會議員是要走向總統制?還是維持半總統制甚至內閣制?無論要修往何處,都應該檢討立委席次數量,使得國會有更多人力監督政府。

最後回到選民本身。現在還是有不少鄉民期待立委「要做選民服務」,有許多立委以包辦選民生老病死就學就業婚喪喜慶為業,儼然成為「服務到府的全能管家」。 究竟立委是要把力氣花在問政與立法上?還是回到基層包辦選民子女升學就業,甚至到宮廟當「活菩薩」? 決定權在每位選民的手上。

  • 延伸閱讀

現在的立委選制,讓泛藍勢力還沒選舉就先拿下 8 席立委

修憲的核心問題,是這道簡單的國中數學題

勇敢說出票票不等值,國會席次應增加》林濁水@自由時報
擁有全球最嚴苛修憲程序,台灣修不出監督爛政府的憲法》黃國昌@BuzzOrange
法國第五共和憲法的歷史來源與運作 》許有爲@想想論壇
總統制、半總統制、內閣制?台灣到底需要什麼樣的憲政框架?》葉耀元@菜市場政治學
立委減半說明手冊全文 》台灣教授協會
自己的國會自己救,十道改革大菜救國會》公民監督國會聯盟

* 首圖圖片來源:中央社