擁有全球最嚴苛修憲程序,台灣修不出監督爛政府的憲法

原文作者: 中研院法律學研究所副研究員黃國昌

過去幾天,重新複習了我國憲政改革的軌跡,也大量閱讀了美國制憲歷程與當代憲法理論,不斷思索為何雖然台灣進行憲政改造的必要性如此之高,但是這個議題卻難以點燃人民投身憲改的熱情?甚至連政治人物也顯得興趣缺缺?鮮見政治領導人挺身倡議憲改的呼聲?

第一個可能的因素是,人民對於憲改的熱情與動力,在 1990 年代進行六次「分期付款式」的憲法修正之後,即使沒有消磨殆盡,可能也已折損大半。

吊詭的是,前幾次憲改的結果,雖然透過國會全面改選與總統直選,在相當程度上解決了統治「正當性」與「代表性」的問題,但是由於欠缺全盤的規劃與細緻的審議,依然未能發揮「建立權責相符、有效監督制衡的政府」以及「因應時代變遷提昇人權保障」的憲法功能。

這樣的結果,不是更應該突顯「痛定思痛、重新擘劃」憲改藍圖的動力嗎?

還是台灣人民已經對憲改感到失望,覺得反正愈改愈糟,因而顯露疲態呢?

第二個可能的因素是,我國在第七次修憲後,設立了可謂是全球最為嚴苛的修憲程序要求:

立法委員 3/4 出席、出席 3/4 同意,提出憲法修正案,然後交由全民複決,必須全體選民過半數同意──即約 900 萬人投票同意。

在目前的政治生態下,讓修憲幾乎成為一件「不可能的任務」。面對如此嚴苛的修憲門檻,即使有滿腔的熱情,恐怕也被澆熄了大半。

具體而言,在目前 113 席立法委員中,只要有 29 名立委杯葛不出席,任何的修憲提案都無法獲得討論通過的機會。也就是說,兩大政黨都有實質抵制修憲的能力。

下一個問題是:

國民黨政客會同意修憲嗎?

在目前整個憲法內容極度有利於國民黨政策與利益的現狀下,包括增修條文前言「國家統一前需要」的文字、第 11 條「一國兩區」的界定、立法委員的選舉規則等,國民黨政客同意修憲的誘因何在?

依循目前憲改的規則,如果要創造修憲的可能性,不外兩種途徑。

第一種,創造「修憲租」

讓掌握修憲提案權的政客可以「收租」,例如增加立法委員名額、擴大立法委員職權。換句話說,就是讓立法委員有糖吃。

只是,這種取徑的修憲,恐怕將會喚醒以前國大代表利用修憲「擴權自肥」的歷史記憶,是否能夠獲得人民普遍支持,大有疑問。

第二種,讓反對修憲的政客無法當選

這當然是一個值得努力的目標,只不過衡諸目前的政治現實,加上憲改議題在選民投票意向上所扮演的角色,如何能讓反對修憲的立法委員在下次選舉中無法超過 29 名,實在是一個超級大哉問。

這樣的推演,在表面上似乎讓人對憲政改革的前景感到悲觀,但也提供了我們進一步反思的契機。

首先,既然憲法應該是「人民意志」(The Will of the People) 的產物,而代議機關又是因憲法才能存在,則為何可以容任少數的代議士阻斷人民修憲的要求呢? 換句話說,人民作為主權者,本應有因應時代需求進行修憲的權限,這樣的權限,如何可以因 1/4 立法委員的杯葛就遭受徹底的空洞化呢?

我國目前的修憲規則,不僅讓立法委員壟斷修憲提案權,甚至讓少數立委可以徹底杯葛人民修憲的要求,嚴重架空了憲法所奠基的國民主權原則,也違反了多數決的民主原則。

此外,在這樣的修憲規則下,更不當地阻礙了新世代的國民,因應政經社會變遷而調整選擇憲政體制的可能性。舉例而言,在我國憲法增修條文前言關於「國家統一」的文字,以及第 11 條關於「一國兩區」的規定,可謂是現行憲法最為虛幻不實的「僵屍條文」。

這些文字是在尚未改選的「萬年國代」於 1991 條修憲時所增設。這些根本欠缺台灣民意基礎的萬年國代所制訂的文字,在二十幾年後的今日看來,根本違反目前的主流民意。但是,只要少數的國民黨立委杯葛,這些「僵屍條文」就會如同鬼魅般一直籠罩在台灣的憲政天空。

事實上,正是基於如此的論理,美國耶魯大學法學院教授 Akhil Reed Amar 在其知名著作中,才會力主美國聯邦憲法第五條所訂參眾兩院 2/3 同意提案的修憲程序,並非「具排他性的修憲程序」。

Akhil Amar 主張,即使未為憲法所明文規定,基於國民主權的原則,美國人民仍具有「改變政府」及「修改憲法」的憲法權利,不必透過參眾兩院,修憲案一旦經由過半選民複決同意即可發生效力

雖然筆者贊同 Akhil Amar 的論理,也認為我國憲法增修條文第 12 條所定修憲程序不合理的嚴苛,極有可能讓這部憲法自此「僵化」;不過,筆者認知,是否可以作出「現行第 12 條規定並非『具排他性』的修憲程序」的解釋,仍有待進一步的公眾討論與憲法辯論。

如果不幸地,有權解釋機關認定憲法增修條文第 12 條所定修憲程序具有「排他性」,若要掙脫這部「僵化憲法」的束縛,則有必要走向「人民制憲」的道路,透過由下而上的方式,草擬一部符合台灣需要的嶄新憲法,先進行充分地公眾討論與民主審議,最後交由公民投票依民主原則通過。

只不過,「公投制憲」的理念與道路,是否能夠在政治部門找到適切的領導人與代理人,取得人民的支持與認同,依舊充滿了考驗。

(原文來自黃國昌臉書,未經授權禁止轉載;圖片來源:維基百科我是魚夫 , CC Licensed)


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