《Foreign Policy》的 Shadow Government 專欄是由一群熟悉美國政治的「永遠的反對者」，就美國政治、經濟議題做出建言。本次，此專欄作者 Rachel Brownson 與 Phil Levy 共同對於中美減碳協議，做出評論。

提醒大家先別高興得太早，歐巴馬與習近平握手言和，誓言捍衛全球環境固然是一件美事，但是拉回實際面上考量，有什麼成本、考驗得面對，以下為專欄報導。

  • 中美握手護環保：外界從讚賞到質疑，再到現在的－－消極

2009 年哥本哈根氣候會議被 NGO 批判為「離全盤失敗只幾寸之遙」，原因不外乎是各國並未就此議題達成有效共識，此外也未產生約束各國的有效法律條約。身為世界上兩大強權經濟體，美國與中國一直都在觀望彼此的態度，就看誰要先就全球環境議題表態。

本次在北京 APEC 上，中美元首共同宣布對於碳排議題達成一致目標，其中包含美國對限制碳排的新項目；中國也承諾在 2030 年後不再增加碳排量。這場發表宣言被外界認為是具有開創性的一步。

對於這場中美減碳排協議，許多分析評論從一開始的大加讚賞到開始質疑，再到後來的消極態度。大家都想知道的是，這份中美聯合減碳宣言，到底是認真的還是說說而已。

根據過去的國際協議經驗當中，在開始全面正面看待這項承諾之前，有 4 個問題得先釐清。

  • 就實際實行面來講，這份承諾與大眾期待有何不同？

假設所有減碳排的實行與成效，都能以最快的速度執行顯現出來，對於這些成果的評價，也仍該帶有一定程度的保留。如果有人承諾太陽明日會升起，那麼這項承諾的成果就沒什麼意義，因為不論如何，本來太陽就是會照常升起。

回到這次中國所做出的減碳承諾，保證 2030 年會開始減排碳量，但是根據 2012 年 《The Guardian》所發表的文章來看，

「假設中國現行統治政策上沒有太大的轉變，中國的排碳量將會在 2030 年開始下降，因為屆時都市化速度開始緩和，人口已過成長高峰，所以會自然而然排碳減緩。」

那麼中國日前宣布的承諾，其實就等於什麼都沒有說。

  • 中間的過程會讓成果打幾折？

如果一項協議是需要長時間才能見效的，中間的過程該怎麼計算？假設所有因素、條件都相同，一個預先評估出預算與詳記步驟的計畫，會比一個邊走邊打算的計畫，還要來的容易推測出結果。對一個只訂定最終減碳目標的協議，而中間仍間隔這麼多年的時間，其變動因素仍屬未知，因此到達那個成果，中間要付出多少代價，也是得考量的因素之一。

事先通盤考慮好的計劃與只訂定成果，沒考慮過程的計畫在歷史上都有先例，而兩者所呈現的效果截然不同。在 1994 年，APEC 與會成員設定「茂物目標」（Bogor Goals），規定已開發國家在 2010 年前、發展中國家在 2014 年前實現亞太地區自由開放貿易及投資。但是只喊著要建立起一個亞洲自由經濟貿易區的口號，期待著未來有一天能達成，這種成效並不太大。

另外一個較為正面的例子，就是同樣於 1994 年，WTO 嘗試著要建立起織品與成衣的自由貿易。在當時這項承諾並不被看好，因為這個議題從很久以前就一路喊到現在。WTO 希望在 2005 年時能取消「紡織品繼成衣協定」（ATC），但發展中國家之間並沒有堅固的互信基礎，因此 1999 年與 2001 年的會談上，這些國家表達的意願並不高。但是當 2005 年到來之時，此項目標依然順利達成。

  • 對於未來計畫設定階段性目標的價值為何？

改善全球暖化並不是一朝一夕就能達成，中國是現在世界上排碳量最大的國家，這代表就算美國聯合中國以外的其他國家減碳，成效也不見得比聯合中國一起減碳排來的有效果。

就算中國政府這次承諾的減碳目標只能說中規中矩，但至少中國願意就此議題，遵守國際環境組織所訂定的環保法規。如果說願意加入環保議題的討論是一種成功，那麼中國願意接受環保永續價值觀，也有一定的代表性存在。這代表未來的抗暖化行動中，「或許」會出現與往日不同的新起點。

舉例來說，在烏拉圭的貿易協商當中，一項主要目標是就農業發展、貿易提出對策。結果出來，在 1986 年到 1994 年的協商當中，其實對於農業貿易自由化並沒有多少幫助。但是政府的確將某些不合理的高門檻降低。這在當時也被視為是一項成就，為日後真正的農業貿易自由化開啟新契機。

但要注意的是，一個好的開始並不一定是成功的一半。因為烏拉圭的農業協商到目前都還沒有一個具體的成效改變。就此次中美協議來說，北京政府這次欣然允諾減碳，並不一定代表中國在下個月於祕魯或是明年在巴黎舉行的環境會談上，會再做出更多讓步。

  • 民間普遍對於此環境協議的支持度？

通常這種國際間的協議總是需要聆聽多方意見，其中一個國家內的反對聲浪就是最困難的一部分。而在與環境永續保護有關的協議中，並不是一時半刻就可看到成效，需要下一任的繼任者以及國會聯合支持，才有辦法長久推動。

國與國之間的協議常常在國家內部遭受反對聲浪。例如美國與韓國、哥倫比亞、巴拿馬之間的 FTA 協議，就經過了許多的反對與波折才終於送進國會審查。

本次與中國的環境協議相較之下，則不會像貿易協議一樣在一開頭就遇到如此多問題，因為它是一項「具有政治約束力」的協議，不需要國會的批准才同意。但是這項優點也成為最大的弱點。它並無法提供任何強制上的制約，也不能保證歐巴馬的下一任繼任者仍會遵守本次握手同意通過的決策，國會也不一定會推動相關條款資金，來支持減少碳排承諾。

再加入環保團體的施加壓力下，或許這項減碳排協議在美國內的支持度無法穩定上升。這項協議要求中國提高零排放能源，也就是太陽能、風力、或核能等能源。前兩項能源沒什麼問題，不過核能所引發的關注就是個問題。雖然核能是一個乾淨能源，不過環境保護團體總是對於核能抱持一定疑慮。

本次的中美環境協議中，也包含了碳收集與儲存（CSS），意指將大型發電廠產生的二氧化碳收集起來，並且將其儲存而不是逸散到大氣層內，以減緩全球暖化。就 CSS 這個技術而言，環保團體之間的支持態度也大有不同。有些團體贊同此項行動，但另外一派則認為這只是在為依賴煤礦能源找藉口拖延而已。

這項中美環境保護協議對於現階段的環境狀況並不會有太大改變，它也沒有對未來的環境永續提供多創新的見解，甚至也沒辦法保證兩國，在未來計畫開始實行時，能夠得到一定的民意支持度。不過就中美兩大強權願意就環境議題站在同一陣線，並且展現誠意，願意雙方、多方面的合作。這就像一場賭博，如果歐巴馬不能集聚足夠的國內支持來迎合這次做出的減碳承諾，那麼美國的信譽在國際間就會掃地。在真正贏來國際間的環境保護成就之前，得先解決家門內的紛爭。

（資料來源：Foreign Policy；圖片來源：Foreign Policy）