文/施佳良(國立政治大學公共行政學系兼任助理教授)

本週就要公投了,各方非常積極地在進行宣講活動,爭取民眾的認同。而對民眾而言,要花自己的假日走出家門、並投下這一票,這一票的意義到底是什麼、應該怎麼投?就是當前民眾的困惑。

首先,先解釋一個直觀感受與法律意義最不一樣的地方。

有許多人直覺式地誤以為,公投是「選擇你要支持提案方」還是「支持政府方」,或者「兩方都不支持」的三選一選擇題。

然而,事實上,公投僅是單純針對「提案人方案」這單一選項表決同意與否。因此,即便你不支持政府方案,但你也不認同提案人的話,你還是應該投不同意,因為任何政府方案都「不在」表決範圍內。

 創制跟複決?一起來複習一下公民權的範圍

這似乎相當違反直覺。這是因為公投法上,明定公投有「複決」與「創制」兩個功能,而大家在討論公投時,往往混淆了這兩個功能的意義。

 你可能會覺得,我不是法律系的,知道這個幹嘛?但這正是公投這個行動要展現的真正人民能量。

「複決」是對政府具體單一的法案或政策,單純表達反對或支持,比如 2018 年的第 16 案公投:

你是否同意:廢除電業法第95條第1項,即廢除「核能發電設備應於中華民國114年以前,全部停止運轉」之條文?公投主文直接反對當前政府某個法條。

「創制」則是直接由提案人提出替代性的作法(白話文講,就是我認為政府的方法不好,我的方法比較好,把我的方法提出來讓民眾表決)。

當前四案公投都屬於由提案人提出方案的創制型公投:重啟核四興建工程、全面禁止萊豬進口、公投綁大選、三接遷離桃園大潭藻礁,這四個題目,就是很明確的提出一個替代方案,取代政府的現行制度或定案。

我就是簡單只想教訓執政黨,可以用公投來作嗎?

 因此,創制型公投的單一選項設計下,就不是對政府的信任投票,反倒是「對提案人方案的信任投票」,即為你是否支持提案人所提出的主張。

相信有許多人會問「我若不喜歡政府當前的方案,那我該怎麼投票?」這是一個一個很典型制度問題:「在創制公投當中,只想要表達複決的意思,該怎麼辦?」這個問題必須以「公投」及「民主」兩個面向來思考。

首先是「公投」制度本身。

目前公投主文都是明確提案的創制,但民眾以為是對政府具體措施表達反對的複決。很容易變成「我雖然不見得同意提案方,但只好以支持對提案方,來間接表達反對政府方」。讓公投變成一個從事繞口令的動作。

然而,創制是屬於積極的直接民主展現,還是要回到創制公投來思考提案方的方案。也就是針對一個「(若通過則)未來將會執行的方案」所進行表決。因此,在決策前,投票人需要針對「提案人方案(公投主文)」進行利弊得失的預、評估工作,這也是直接民主所希望的實質內涵。

然而在創制公投下,我該怎麼表達對政府方的想法。事實上這已不是創制公投本身可以承載的。因此必須回到「民主」的脈絡來看待此事。

若想用選票來教訓執政黨,就用選舉年來做啊

投票是一種個人意思被高度化約的行為。不論是我讀了三天三夜的文獻,是一票;或是我丟銅板五秒決定,也是一票。因此在民主的脈絡下,公投不會是唯一意思表達管道,但它會是啟動對話與改進的機會點。也因此,我會認為在公投過程中所呈現的各種觀點,就是政府應該有所回應的地方。這才能讓公投不會變成對立,而是成為各種利弊得失,能被社會所認識、理解與討論的契機。

在此次公投過程中,最明顯的案例莫過於三接公投。三接公投成案後,在投票前,經濟部就能綜整社會意見,提出了新的替代方案(也就是所謂的外推方案),這就是一個政府回應而帶來改變的案例。

回過頭想想,公投到現在也才 20 案。這麼多的公共議題,不可能全靠公投。社會是如何該如何表達自己的意見。就是回到民主生活中的各種做法:遊說政府或民意代表、公民倡議、社會運動等等。

在過程當中的意見與價值,透過各種管道進入政府系統當中,形塑出新的方案或配套措施,會是更需要被觀察與監督的地方。而這有賴於公民在公投之外的公共事務的關懷甚至參與。

我想或許還是有人會說:這些說法依然沒有回答「我該如何表達對政府的不滿」的問題。但這就是公投的特色──公投是對事的表決;而選舉才是對人的選擇。倘若你對政府方案已經厭惡到一種程度:「只要政府方案消失就好,至於用哪個方案來替代,我都不在乎」。那當然只有投贊成票才能表達你的偏好。

但往後退一步想,倘若你想要「教訓執政黨」的心情,遠強於「思考方案的利弊得失」時,會不會這其實反映的是你對於當前政府執政能力的不信任?若是如此,那最重要的還是回歸「選舉」這個工具,將你認為最能代表你的人/政黨,換上去,這才是比較適合的作法。同時選舉也至制衡政治權力的最大功能。前述的各種公民行動之所以會有效,就是因為有「選舉」這個要素當作制度性的支持力量。

藉由這次公投機會,可以發現,公投的類型(創制、複決)、公民社會的厚度、公投與選舉的關係(對事或對人),三者之間是相互補充。將三者關係釐清了,民主的實質內涵也就更厚實了。作為民主國家當中的公民,也就能更嫻熟地運用各種民主制度的工具,積極且適切地運用自己的民主權利。

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