【為什麼我們選這本書：《製造低收入戶》】
說到貧窮人口，你是否以為就是政府所說的「低收入戶」？其實不然，貧窮人口不一定是低收入戶，那是政府製造出來的一個數字。占總人口1.5%的低收入戶比率，自然讓我們以為台灣是全球貧窮人口比例最低的國家。
本書作者花費5年的時間做田野調查才完成這本書，他將顛覆你對貧窮問題的理解，你準備好一起揭露政府巧妙掩蓋的真相了嗎？（責任編輯：高聖雅）
來自上級的考核項目
國家的監督有兩個層面，包含兩年一次的「評鑑制度」以及「一般性的監督」。
我們先從「評鑑制度」談起。所謂評鑑制度，是中央行政單位幫各縣市的社會福利打分數的活動，每兩年進行一次。評鑑之前，中央會寄出一套全國各縣市適用的評鑑標準與詳細的指標，說明這次審核的重點為何，如何評分等等，要求救助官員提前準備，之後則會成立審核委員會到各縣市做評鑑。
評鑑分數如果超過90分以上為特優，未滿60分則為丁等，中間再細分為優等、甲等、乙等。而審核委員打的分數，會直接影響到該縣市政府往後年度所能拿到的一般補助款。
因此，從評鑑的指標就能清楚看出中央是以什麼樣的標準，來期待與衡量地方社會救助工作的表現。我用民國一Ｏ二年的評鑑指標為例，從中挑出跟「生活（金錢）扶助」相關的考核項目，整理在後面的幾個表格。
我們可以看到，不同類別（低收、中低老、中低殘）所考核的項目都不相同，但大致可以分為「合於法」的指標、「預算執行率」的指標、「溢領追繳率」的指標三種。這些指標決定了生活扶助的績效，也顯示了國家重視的面向。
甚麼叫做「合於法」的指標呢？這是因為社會救助屬於地方自治的一環，所以各縣市政府可以訂定各自的實施辦法、操作細則。不過這個指標規定，地方自訂的辦法不能逾越母法，而且超出越多項，扣分越多。這反映了中央因地制宜的態度仍然不夠開放，擔心會因此破壞低收申請的客觀性和公平性。
第二項是「預算執行率」的指標，衡量救助官員用掉了多少去年所編列的預算。就評鑑分數而言，該比率的數值越高越好，所以我們看到「以90%為基準，達90%（含）以上1分，每減少1%減0.2分」。因為比率越高，不僅代表去年度所估計的預算編列是合理的，而且救助官員也努力「執行預算」，讓一定的人數成為低收入戶。
然而，這項指標僅僅描述了預算被執行的「效率」，而非「效能」。究竟預算執行的品質為何？錢究竟有沒有流向「最需要幫助」的對象？這個指標並沒有告訴我們這個最重要、也是所有納稅人最關心的問題。我們只能從這個指標看出國家要求救助官員審核出「一定數量」的低收入戶，如此而已。
最後一項的「溢領追繳率」，或稱「溢領津貼追繳金額比率」，是在評估救助官員追錢回來的能力。我們在第二章提過，救助官員非常厭惡溢領的發生，不僅破壞他們的專業形象，更要花許多時間追討溢領款項。而這個指標就是要求救助官員向中央回報已經追回多少，追回越多則可以拿到越高分。
但是這個指標一樣看不出有沒有讓需要的人獲得補助，反而只看到國家很在意錢有沒有給錯人，而且給錯了，有沒有趕緊要回來。此外，這個指標的評分標準是採用追繳回來的「金額比率」，而不是追回的件數。由此觀之，國家更在意救助官員要回了多少溢領款，來減少金錢的「浪費」。
由上可知，國家看待地方的審查作業，可以簡單分成兩點：一是數量的要求，也就是要求救助官員每年製造出一定數量的低收入戶；二是合法的要求，也就是救助官員所製造出來的這些低收入戶，除了依照中央的規定來審查之外，資料更不能有任何瑕疵，如果發生溢領，救助官員就必須把金錢一筆一筆地追回來，否則就是在浪費國家的資源。
從這兩點來看，就更能解釋救助官員平時工作所遇到的困難了。他們既要審核出一定數量的民眾成為低收入戶，又要在制度分工的問題當中，小心翼翼地檢查資料有無漏洞。前面幾章所討論的種種防弊實作，正是為了應付中央的這個要求，不得不發展出來的作法。
一般性的監督，強化了機制的不合理
除了上述中央單位的定時考核外，另外還有監察機關的一般性監督。我們知道，監察院內有監督預算執行的審計部，而且會在各地方政府設立審計室。而審計室的工作，就是經常派員到各個機關抽查，確認有無「錯誤」執行預算，導致浪費的情形。在社會救助的部分，他們就會調查有沒有審查錯誤、資格不符的民眾。如果因此發生溢領，審計室會要求救助官員把這些錢追繳回來，同時向內政部舉報地方的調查不確實。
諷刺的是，救助官員礙於權限問題，無法接觸到其他單位的資料（橫向機構整合的問題），只能藉由欺瞞的方式，盡可能從民眾手中獲得相關的資訊；但是審計單位卻因為隸屬於中央的監察院，有權使用勞政、民政等系統，所以總是能挑出救助官員的毛病。
換言之，當救助官員藉著套民眾口風，確認有無領取勞保相關給付時（要計算收入），審計室卻可以一邊打開領取社會救助金的名單，一邊打開勞政系統，交叉比對有沒有民眾既領了低收入戶扶助、又領了勞保給付。這就像是已經知道答案的老師，卻站在一旁監督救助官員有沒有用心從民眾身上找出答案。
我在田野期間，剛好遇到審計室用同樣手法大規模盤點。把「稅籍資料」（可以看出有沒有人是被申報扶養的）與「中低老人生活補助名單」作比對，找出當中有沒有申報扶養案家的應計人口，並確認該人口的財產有沒有超過所得的標準。
結果審計室透過系統一查，又找出了五十幾案的「嫌疑民眾」，要求小玉等救助官員再去一一篩選，並且隨時追查救助官員的追繳進度，弄得大家人仰馬翻，抱怨不已。
換個角度來說，前面我們提到考核指標當中有「合於法」和「追繳率」這兩項。而審計單位的角色，就像是再次提醒救助官員，他們審查出來的每個低收入戶在法上都要毫無破綻，否則就是溢領，就是浪費國家的錢。
然而這樣的方向不僅無助於審核機制的改進（例如資料時效性的問題），反而只是讓救助官員更拘泥於法規，更沒有動力去處理處於模糊地帶的個案，結果又回過頭來強化了審查制度既有的瑕疵。
回到開頭的提問，國家究竟以什麼眼光看待低收入戶的業務呢？我們整合「考核指標」與「一般性的考核」兩者來看，會發現一個簡單卻又弔詭的結論：國家只是要求救助官員依法審核出一定數量的低收入戶，卻不關心有沒有照顧到真正的貧窮者。這個應該是要照顧窮苦民眾的救助機構，卻更像是製造低收入戶的大工廠。
推薦閱讀
東南亞奇特的政治文化：泰國不准有錢人從政，新加坡不准窮光蛋從政
人窮不能窮心裡！發現俄羅斯、菲律賓「月光勞工」的快樂小生活
剷除窮人讓我們好好呼吸——感謝中國「低端人類」辛勞，北京空氣變！好！啦！
（本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載，並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題，首圖來源：Mark Harrington，CC liscened。）
