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國防部工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國供應商採購零件,以扶持國內產業發展。但為何這項原為美意的想法,最後卻成了難以挽回的燒錢計畫,6年浪費了160億元?(責任編輯:黃靖軒)

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文/財訊

工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。但經過《財訊》記者半年的調查,過去6年所執行的46個工業合作項目,為國內廠商所帶來價值約40億元的服務,但政府背後卻可能付出高達200億元的成本,每年浪費了數十億元的公帑究竟是誰的責任?

《財訊》報導指出,2013年聯亞生技與台塑生醫合資設立聯亞生物製藥,打算製造愛滋病蛋白質單株抗體。聯亞為了建廠而向美商奇異公司購買設備,因為還需要奇異提供售後服務、協助聯亞用新購買的設備來量產抗體,所以購買合約中包含了1百萬美元的實驗室技術協助。

聯亞的法務副總經理孫潤本受訪時表示,請奇異技術協助「是我們本來就要做的事,公司已經編列預算」。只不過,聯亞後來透過管道得知有「工業合作計畫」,於是向這個辦公室的工合小組提出申請,最後由政府促成。

政府花了五百多萬美元,遠高過合約的一百萬美元

但根據統計,由於政府的補助是透過特殊的計畫執行,背後其實花了台灣政府五百多萬美元,遠高過原合約1百萬美元的現金價。聯亞生物製藥則按照經濟部的作業指導,繳納七萬美元給政府作為回饋金。

工合小組的成果報告指出,此一合作計畫「促成投資台幣12億元建立國內最大蛋白質製藥廠,創造專業就業機會1百人以上」,並且預估2021年「可創造藥品出口產值約台幣60億元」。不過報告沒有提到,這是聯亞本來就會做的投資。

然而,這並非特例。經過《財訊》記者近半年的調查及統計,工合小組過去6年(2010年至2015年)總共執行46個項目,為國內廠商所帶來的服務,價值約40億元;但是政府卻付出估計超過2百億元,等於浪費了人民160億元的納稅錢,占總成本的80%。而這段期間,受益廠商付給政府的回饋金僅約1億元,占總成本的千分之5。

根據《財訊》報導,工合小組成員都是「財團法人金屬發展研究中心」的員工,受官方每年以2千6百萬元委託,執行相關案件申請審核。這個計畫的目標是透過「強化產業升級轉型、引進軍民通用關鍵技術」,而達到「產業結構優化與國防能量自主」,此計畫已經進行了20多年。

工業合作計畫花錢多、效益低

經濟部工業局每年以「增加就業人數、促成國內投資、提高年產值」等指標,來衡量「工業合作計畫」的效益。一四年的成果報告指出,此計畫推動產業結構優化,已促成國內廠商投資27億元,增加年產值40億元,新增就業886人,「所定具體目標均已達成並超越」;而未來可創造的產值更是上百億元。可是當記者仔細檢視個別案例,卻發現絕大多數的效益分析都禁不起檢驗。

工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。2010年開始,世界貿易組織(WTO)的《政府採購協議》生效,各國政府只限軍事國防採購得以向賣方要求工業合作

可是這項政策的落實,經常面臨現實的困難。例如當台灣購買塞考斯基的黑鷹直升機、洛馬的F-16戰鬥機、雷神的愛國者飛彈或波音的阿帕契直升機,台灣的廠商並沒有能力製造這些高技術的零件。就算台灣有能力製造,國外軍火商也常因為台灣缺乏有效的「安全及背景查核」(security clearance)機制,不願意讓台灣廠商進入敏感產品的供應鏈。

在無法克服這些障礙下,台灣不強求國外軍火商的產品部分在台灣製造,轉而要求以買價的某百分比累積為「點數」(目前的額度是40%),事後換取其他的補償:例如技術移轉、採購合約(台灣廠商有能力製造的零件)、人員訓練、甚至對我國企業的直接投資。

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一張圖表看懂軍購、工合與美元點數

工業合作計畫燒錢換來的,大多是國內市場能用更低價格取得的服務

按工業合作的原始設計,部分零件在台灣採購並不會影響國外廠商的成本,唯一的差別是零件的來源。而累積成為點數的取代方案,就會增加其成本,因為國外廠商必須額外提供和產品製造不相關的補償服務,所以國外廠商報給台灣的產品價格,都包含了這些未來必須提供的服務成本。

軍備局與工業局為了鼓勵高價值的補償服務,容許軍火商用特別性質的補償項目沖銷較多的點數。比如說,軍火商若提供價值1美元的「人員訓練」給台灣企業,只能抵一個美元的工合點數;若簽訂價值一美元對台灣企業的「國內採購」,則可抵兩個美元的工合點數;而若提供給台灣企業價值一美元的「技術移轉」,可抵15至20倍的工合點數。

由此可以了解,計畫的設計是希望國外軍火商提供技術移轉,提升台灣廠商技術升級、促進國防產業發展。但是根據記者調查發現,這些花納稅人的錢所支付的工合點數,換來的「技術移轉」經常是國內企業在市場就能夠以更低價格取得之服務;而用來沖銷點數的「國內採購」,也經常是台灣廠商早就獲得的訂單。

《財訊》報導指出,2010至2015年,因為台灣對外的國防採購,新增了28億美元的工合額度(統稱為美元點)。同期間,工合小組執行了46個項目,消耗24億點,其中86%屬於「技術移轉」性質,其餘大多為國外廠商對台企業的「國內採購」。到2015年底,還有28億美元點未執行。

然而,在已執行的數10億美元點的工合額度中,值得檢視的是:國外軍火商在黑鷹、阿帕契、愛國者等系統售價中「預提」了多少成本?國防部身為出資方,受訪時表示不願細究。

(本文經合作夥伴財訊授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為〈揭開國防部不願面對的真相!工業合作浪費160億誰該負責?〉。首圖來源:Wei-Te Wong CC licensed)

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