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還在怪台灣公務員守舊、缺乏創意嗎？一起來看看在工程界公務員的辦公室中，藏有多少不為人知的祕辛……（責任編輯：黃靖軒）
聽說，公務員有兩大作為：除弊與興利。本來應該是五五波的比重，現在為了防弊，審計及檢調系統雙刀出鞘，讓公務員不敢興利。但是，碰到真正有本事的官員，依然大弊除不了，小弊不間斷。
如果「海軍陸戰隊」是當兵抽籤的籤王，那麼「水利土木」就是公務界的籤王。記得在受訓時，土木及水利工程人員的同學很多，後來才聽說，實際進到單位內，待不下去的也不少，所以每年高普考工程類總有許多缺額。
工程人員進到體制內，面臨的就是工程發包、監造及驗收，這些工作在技術面上都沒有問題，有問題的都不是技術層面，而是所謂人情世故最難應對。當某天早上來到辦公室坐下後，打開抽屜，發現裡面多了一些錢，是要裝作不知道？還是要大聲嚷嚷？在小地方，集體意識形成的氛圍是巨大的，菜鳥想獨立超然的做事，也得承受相當壓力。
在文官學院受訓時，就耳聞工程界有許多不能說的祕密，對於公務界的工程人員，「能全身而退，寧願沒工作，不要抓去關」是最高指導方針。因為，過去的政治環境，地方工程被黑道壟斷的情況很普遍，曾聽前輩說，早期工程標要開標，為了讓開標過程不致受到干擾，都得挑很隱蔽的場地舉辦。有時，甚至得請當地的警察機關來站崗。
這樣的背景下，審計系統及政風系統對於工程採購案，會發出一種「I’m watching you」的氣息。所以，工程人員在採購時，會採用最簡單的方式，使用行政院公共工程委員會（工程會）的定型契約稿，避免特殊規格及專利採購，降低被指控「圖利特定廠商」的風險。「最低價得標」是最不會出錯的，反正白紙黑字，誰的標價金額最低就得標，看起來最沒爭議。
但是，最低價得標表面省錢，後續卻可能延伸更大問題。於是，就發生行道樹種了一年就枝葉稀疏，或是故意栽植淺根性樹種，讓樹木在保固期之後死亡；或是在樹木養護時採用最省人工方式讓樹木斷頭，如果遇到颱風侵襲，樹木倒下也是剛好而已。
有些老練的廠商會抓準菜鳥公務員沒經驗，鑽合約的漏洞。更甚者，有些惡質廠商背後有強大的法律顧問，一開始就對合約仔細鑽研，找到疏漏之處便緊咬不放。屆時除了合約無法順利執行，還得不斷進出法庭，可憐的承辦人沒有專業律師的奧援，只能含著眼淚自己準備資料出庭。
曾聽過一個案例，某個高山型的山屋，因為合約有瑕疵的文句：「以實際材料費計價」。工程公司注意到之後，低價承攬該工程，然後在監造單位沒留意的情況下，於雪季交通不便的一個月中不斷增加材料的吊掛量，造成光材料及吊掛費用就超出原本得標的價金一倍之多。
工程公司於是向單位要求追加預算，但單位內根本沒有編列這樣的預算，拿不到錢的廠商，於是在竣工前的一個月停工。早已發布新聞稿，宣告山屋即將完成的管理單位，被迫宣布延期竣工，最後完工的日期，比原先預計的晚了一年多，並且完工後仍有後續的官司繼續進行著。
有這樣的案例，加上前輩的諄諄教誨，因此小小承辦人把百分之八十的精神都放在合約訂定的細節也不為過，至於合約計畫的本質是什麼？效益如何？常常都被遺忘了。過去小蝦米對抗大鯨魚的戲碼，好像描述的是小老百姓對抗國家大機器的情況，但是政府部門中，小公務員對抗大財團的戲碼也不少。
創新被守舊制度扼殺
政府分工頗細，採購契約擬定後，採購流程又由另外的人負責，採購專責人員對專業不清楚，於是便發生一些採購爭議。比方說，某些特殊規格的零件要採購會被嚴加檢視，因為這些零件可能只有特定廠商生產，因此價格偏高，就會被會計單位認為是否圖利、是否報價過高等等。如果又遭遇料件有迫切需求時，採購程序往往讓業務承辦人像熱鍋上的螞蟻，雙方緊張關係一觸即發。
再者，有許多建築設計及工程設計，是沒辦法單純用價格高低來衡量的。涉及專業技術與設計創意性質的採購，如果像購買商品一般，以價格來作為取捨標準，那就會失去許多工程創新的可能性。
談到工程創新被守舊制度扼殺的案例，有個令人傷心的故事。
從小在鄉下長大的台灣發明家陳瑞文到台北工作後，感到城市柏油馬路在夏天造成的炙熱感，以及大雨時道路排水道滿溢，雨水無處宣泄的淹水窘況，於是突發奇想，模擬鄉間道路能排水及涵養水源的孔隙設計出「海綿道路」。
這套道路系統稱為JW工法：先在底層以砂石和碎石鋪底，再蓋上導水管，最後鋪上混凝土，並在地面留下導水孔，降雨時，先將雨水儲存在路面下，作為周圍行道樹及公園綠地澆灌使用；天氣熱時，水分蒸發可降溫，減少都市熱島效應，就像一條「會呼吸的道路」。
包含美國、英國、中國等四十八個國家都跟陳瑞文買專利，請他與當地團隊合作，施作這條會呼吸的道路。然而，台灣人發明的專利技術，台灣自己卻無法採用。
原因是，JW工法是工程專利，新工法的造價偏高，加上需要付出的專利費用，就會無法在「最低價得標」的採購原則中勝出；即使JW工法鋪面較厚（四十公分，傳統柏油路面是五公分），路面維持性好，承載力在一般強度需求的路面也耐用，表面溫度可比柏油路面低攝氏二十度，但仍然很難被工程單位接受。
新北市副市長、同時身兼永續生態工法發展協會理事長的陳伸賢，一語道破新技術無法被採用的困境：「身為工程專家，他深知也高度肯定JW生態工法的好處，但因全面推廣將衝撞傳統道路施工方式及上下游產業，每一步都要走得很謹慎」。
說白話一點，就是這樣的工法將會衝擊傳統道路施工的模式，萬一出問題很容易被檢討，一般的工程採購人員為了保險，還是寧願採用保守的傳統工法。另外，採用新工法，對於傳統道路工程廠商產生的影響，也是政府顧忌的。
針對專利工法的採購，工程會於二○一五年十月十一日年提出解釋：「依採購法第二十六條規定，各機關辦理新台幣一百萬元以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件，若有國際標準或國家標準者，應依其規定，且所擬定之技術規格在目的及效果上均不得限制競爭，如確有採用新發明之設計或工法之必要，於無法以精確之方式說明招標要求時，可在招標文件載明特定之商標或商名、專利、設計或形式、生產者或供應者，並允許廠商採用同等品」；
辦理涉及不同工法之異質性採購，可一併考量各工法之差異，參酌最有利標評選辦法第五條，將「技術規格性能、施工方法、環境保護程度、耐久性、後續使用或維修成本等」，列為評分項目，採最有利標或評分及格最低標（俗稱兩段式開標）。
以上規定，似乎讓專利工法在這些方面如具有優勢，可增加得標機會。但實際上，即使將「技術規格性能、施工方法、環境保護程度、耐久性、後續使用或維修成本」等規格條件列為評分項目作為第一階段審標標準，大部分標案在第一階段能篩選出不及格廠商的比率還是偏低*，最後還是等同所有廠商一起比價，最低價得標。
工程採用最低標的狀況，在地方政府很常見，有時是因為計畫時程緊迫，採用最低價得標不用召開評選會議，節省招標程序；但也有承辦人因圖方便，並且採用最低價得標較無後續爭議，很「安全」。
相對來說，有心要把事做好的工程承辦人想在標案內容中明示採用專利工法，必須冒著被會計質疑圖利特定廠商，或被其他廠商提出異議或投訴的風險。更嚴重的情況是，在施工及完工階段被檢舉，開始到檢調報到，工程被迫延宕⋯⋯機關及各人都會承受相當大的壓力。除非對創新工法相當有熱忱的基層人員，否則，在現行制度下，真的很難逆轉這樣的局面。
最後，為了讓自己的發明能夠回饋台灣，陳瑞文放棄對台灣使用JW工法的公私部門收取專利金；甚至主動行文新北市及台北市政府，聲明只要各項公共工程願意使用JW工法，他願放棄所有專利權的行使，這才使得台北市石牌路底出現了第一座採用JW工法施作的公共停車場。
* 規格上的審標既要讓承辦人員立場站得住，又要讓被評為不合格的投標廠商無法提出異議或要求解釋，這十分不容易。
好好的一項創新技術，經過這麼多的磨難，才能在台灣踏出第一步。但其實政府採購法早已在二○一一年一月二十六日增列第五十二條第三項：「機關辦理公告金額以上之專業服務、技術服務或資訊服務者，得採不訂底價之最有利標。」明白揭示，各機關辦理與服務品質相關之勞務採購，請依據第五十二條第三項及個案實際情形擇適當決標方式，避免不當採用最低標，以維採購品質。
後來，李鴻源在內政部長任內，覺得「慣性採用最低標」這樣的問題很嚴重，便通令工程單位，改變過去習慣最低價得標的作法。不過，李鴻源提到，當公共工程執行率被當作指標，要求每年必須發包多少工程案時，造成公務員很大的標案撰寫壓力，不得不與廠商合作，請廠商提供資料。長期下來，與廠商形成一種共生關係，對要改變過去作法成為一種阻力。
另外，如果沒有跟審計單位及檢、調單位溝通，這樣不同以往的標案辦理方式，很容易成為箭靶，小小工程承辦人要能挺身而出採用對公眾有利的新技術，真是困難重重。對此，李鴻源說，政務官應該有這樣的魄力，跟相關單位進行溝通，把基層推動最有利標的配套措施做好，才有辦法改變。然而，要改變既有習慣需要政務官持續的支持，否則，很容易又走回原路。可惜的是，台灣的政務官這幾年如跑馬燈，閃過就沒了。
（本文書摘內容摘錄自《公門菜鳥飛》，由合作夥伴聯經出版授權轉載、編輯導讀與修訂標題。首圖來源：，CC Licensed）
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