BO 導讀：蔡英文上台後，設立南進辦公室，向東南亞前進的企圖與誠意相當明顯。但對於東南亞各國，我們又了解多少？除去對於東南亞的傲慢與偏見，這一次從剛結束的菲律賓大選，以及中美關係分析，我們看見的是內部深層的國際角力…
文／江懷哲
（中菲）領土爭議僅僅是其中的一個方面，兩國還有其他方面的交流…我們必須全面地看待兩國的關係，不能只考慮一個問題，因為我們是相互依存的關係。我們必須遵循國際法原則，共同努力合作。－ 菲律賓財政部長塞薩爾·普里斯瑪（Cesar Purisima）
猶記得 2014 年 5 月時，他曾在馬尼拉《馬尼拉時報》主辦的中菲商務論壇如此表示；面對「政冷經熱」的菲中關係，如何防止南海衝突波及兩國經濟合作，始終是個讓菲律賓經濟官員焦頭爛額的難題。
有趣的是，儘管 2013 年 1 月時菲國就南海爭議提出國際仲裁，帶動菲國反中情緒來到新高點，當日論壇會場內呼籲政府維持對中關係、保持商業利益的聲音仍此起彼落。比起普通民眾不惜一戰的義憤，這些上層階級似乎更有理由要求政府緩解當前的緊張態勢；據 CNN 報導，近年看似穩健成長的 GDP，有高達 76.5％流入菲律賓最富有的 40 個家庭。
菲律賓總統艾奎諾 (Benigno Aquino III)
- 捉襟見肘的菲律賓國防
但除階級利益外，他們的觀點確實指出了菲律賓財政與國防安全的死亡拔河；艾奎諾總統（Benigno Aquino III）預計耗時 15 年，進行總值 211 億美金（約佔 2013 年菲律賓 GDP 的 7.8％）的國防現代化計畫，這是奠基在菲國經濟能持續、穩健成長的樂觀預測上。這筆預算除了涵蓋行政支出，還將用以購置新的巡邏艇、戰略海運船、長程巡邏機和空中補給機等武器設備；繼去年獲得首批韓國 FA-50 戰機後，目前預計交收的計畫當中，印尼建造的戰略海運船將於 2016 年完工、以色列製的雷達系統也將於 2017 年完成。
菲律賓忍痛投入軍備競賽，就是為了打造「最低可靠防禦能力（minimum credible defence）」，振作自己在東南亞國家之中位居倒數的國防武力；菲國國防官員始終堅信，中國之所以在南海對菲律賓強勢、對越南彈性，就是因為中國專挑軟柿子吃，認定國防武力貧弱的菲律賓無力反擊。
這個觀點倒也不能說全錯。海軍方面，目前菲律賓的主力艦皮勒號（BRP Gregorio del Pilar）只不過是美國海岸警衛隊 60 年代的主力遠洋巡邏艦；該艦於 2011 年移交予菲律賓時，即有美軍將領私下表示：「至少我們把菲國海軍從二戰等級提升至 60 年代的等級，這怎能不說是大幅進步？」除皮勒號以外，菲律賓排水量最大的數艘軍艦，也都是年過半百的美國二手艦。在空軍方面，菲律賓去年獲得的首批 2 架韓國 FA-50 戰機，象徵在 2005 年菲國空軍除役 F-5 戰機後，相隔 10 年終於再度擁有超音速作戰基礎；然 FA-50 不過是輕型戰機而已，不但飛行員需重新訓練，菲國仍需再引進高性能戰機，方能打造對中國空軍的最低嚇阻能力。
這樣的國防補強，顯然暫時未動搖中國強硬的態度；就算是 2 月底菲國與日本簽訂的《日菲國防合作協議》，針對日本租借軍事設備、國防技術轉讓達成明文協議，或是菲律賓與美國上周五（18 日）敲定新安全協議，以 2014 年美菲兩國簽署的《加強國防合作協議》（EDCA）為基礎，將菲律賓境內 5 座軍事基地供美軍使用，讓美軍接壤爭議不斷的南海海域；然而，中國始終維持批判的力道，毫不鬆懈，並維持在該區域的軍事活動。
面對這樣的僵局，美國地緣政治專家卡普蘭（Robert Kaplan）於《南中國海》（Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific）一書有簡要的分析；他認為，對菲律賓的強硬態度，在北京部分民族意識濃厚的圈子具有顯著意義，而這正是對越南用強所無法獲致的。由於菲律賓是美國重要盟友，對菲國的強勢意味著對美國的強勢，而這因菲律賓國防武力的落後而顯得相對低風險；美國欲透過《美菲共同防禦條約》防衛菲律賓的行動，也強化了中菲間的南海競爭，使局勢更趨難解。就筆者的觀察而言，沸騰的中國民族主義也是僵局的重要驅動因素；儘管它已經大幅制約中國的決策空間，中國高層始終不願正面忤逆這股「亦能載舟，亦能覆舟」的力量。
卡普蘭著《南中國海》
面對態度始終強硬的中國，菲律賓於上月 29 日再度呼籲中國尊重即將出爐的南海仲裁案結果；據菲律賓外交部表示，仲裁案結果最遲將於 5 月前底定。中國外交部除表示中國仍將不參與該仲裁案外，部長王毅更於上周美國受訪表示，菲律賓尋求仲裁的舉動是「政治挑釁」。然面為中國步步進逼的強勢作為，菲律賓要如何突破重圍？這問題持續縈繞菲律賓領導人的心頭，而除責怪中國外，他們也不斷責問自己：「我們是怎麼走到這步田地的？」
- 關係惡化：夭折的菲中越《三方聯合海洋地震工作協議》
然如要追溯近年南海局勢惡化的源頭，顯然須要從爬梳 2005 年菲律賓政府與中國、越南簽署《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》後的發展開始。當時與美國因菲軍撤離伊拉克而結下心結的艾若育總統（Gloria Macapagal Arroyo），正積極發展與中國關係以增加與美談判的籌碼；該三方協議正是此背景下的產物。必須承認的是，艾若育任內的南海相對平靜，2005 年胡錦濤訪菲時更表示現在是雙方「夥伴關係的黃金時期」。
然由於《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》的目的是共同探尋該區域潛藏石油，雖然艾若育表示不打算放棄對南沙群島的主權聲索，外界多將此合作解讀為服膺中方「擱置爭議，共同開發」的主張，因而引發國內論戰。反對者指出，此協議因涉嫌讓出菲律賓境內資源，侵害菲律賓主權完整而有違菲國憲法；批評更力者甚至認為，艾若育力推聯合地震考察專案，是為了獲取個人及親信的利益。面對排山倒海而來的批評，該協議後未獲續約，艾若育的中國政策也逐漸染上一層怎麼洗也褪不去的黑。
艾若育總統任內頻傳的政治醜聞與貪污風暴，是壓垮菲律賓溫和中國政策的最後一根稻草。2010 年就職的艾奎諾總統，其競選主軸就瞄準艾若育任內中國投資所引發的貪腐與賄賂醜聞，主張上台後中止大型中國投資並進行調查，加上該年香港遊客於菲律賓遭挾持的血腥慘案，中菲關係迅速跌入谷底。這樣的趨勢，在艾若育主政末期其實就可見到端倪：在艾若育開始為保住政治生涯和中國切割，甚至批判時，中國在南海的活動開始急遽增加，到 2009 年菲國國會通過《領海基線法案》將黃岩島及南沙群島劃為菲律賓領土後更是如此；在對中鷹派的艾奎諾就任後，此趨勢更像是脫韁野馬一般，幾乎有去無回了。
- 菲總統大選：雙邊關係改善的戰略機遇？
但下個轉折點，也許就在今年 5 月。
菲律賓將於今年 5 月 9 日舉行正、副總統選舉，《華爾街日報》日前訪問目前 4 位主要參選人內政部長羅哈斯（Manuel “Mar” Roxas II）、副總統比奈（Jejomar Binay）、無黨籍參議院議員柏吾（Grace Poe）及民答那峨島達沃市市長杜特蒂（Rodrigo Duterte），了解他們對菲中關係與南海前景的看法；總體而言目前 4 位候選人都屬意持續加強與中國經貿合作，以提升該國落後的基礎建設，然而候選人們也都不希望在南海議題上顯得軟弱。許多觀察家指出，新總統很有可能對中國採取較溫和的態度，以求化解僵局，其中以比奈最為可能；他曾公開表示說「中國有錢，而我們需要那個投資」，並於去年提出重新啟動雙邊大型投資合作的主張。
這樣的契機，是亟欲和平「崛起」的中國要把握的，要面對菲律賓新總統，並暫時伸出友誼之手。南海爭議的延燒已經重挫中國在東南亞的形象，使中國的軟實力政策崩潰到只剩下經濟力，讓高舉「再平衡」大旗的美國坐收漁翁之利。長期而言，這對中國對外關係是有害的發展，也讓「和平崛起」的口號，顯得像是包藏中國擴張野心的糖果衣。
然對菲律賓來說，在民族情緒與主權衝突的衝擊下，這是個遠遠更複雜、棘手的問題，而答案深陷在菲律賓與中國、美國的兩組「不對稱關係」中。然菲律賓外交政策要如何「超越南海」？關鍵就在於菲律賓外交決策能否避免菲律賓民族主義的過度干擾，及主事者能否維持清廉以避免政策執行中斷。這兩點都是菲律賓外交常讓他國頭痛之處；前者的例子有菲律賓屢次為本國籍犯法移工干預他國法治，後者則有菲律賓貪腐政治對軍火交易、外交政策的掌握與滲透。
圖片：今年五月，菲律賓剛結束了大選／來源：世界之聲
- 內憂外患：菲律賓外交的困境
然菲律賓當今的深層困境，是其與中國地緣位置的接近性，加上與美國又愛又恨的前殖民連結造成的「雙重」不對稱，輔以其現在連動的中美兩強全球競逐所致的。中美兩強在亞太霸權競爭，正大幅壓縮菲律賓外交政策的獨立運作空間，也日益考驗菲律賓領導人的決策智慧；偏偏深陷內政議題與腐敗政治結構的菲國政治人物們，往往缺乏擬定完善南海政策所需的遠見，更別說帶領這由 7500 多座島嶼組成的國家跳出被強權宰割的悲情循環⋯⋯而這顯然不是在「親美」、「親中」間進行路線變換就可以達成的。
（原文刊載於洞見國際事務評論網，南海僵局：深陷泥淖的菲律賓。未經授權，請勿轉載。）
