立法院裡面的政客是台灣社會的亂源！這句話，也許對，也許不對。在判斷這句話的真假之前，我認為，我們必須先搞懂「現在的國會是如何運作的」，白話一點就是，「一部法律的制定或修正，應該經過哪些流程」，我們常聽見新聞說的「一讀、二讀、三讀」、「交付朝野協商」 ，這些概念又是指什麼呢？
這篇文章設定的目標閱聽眾 (target audience) 是跟國會完全不熟的人，礙於篇幅以及資訊傳遞的效益，無法將立法院的許多「例外」，或較少見的程序通通列出，若大家有任何批評或建設性的補充意見，歡迎留言！
立法委員一屆的任期為 4 年，一屆分為 8 個會期，即每年 2 個會期，跟學生的學期制度很像，會期通常在 2 月到 5 月以及 9 月到 12 月，其他時段就是立委的寒暑假，立委通常用這些時間回到自己的選區跑行程、出國考察或者研究政策。
在會期內，每週二、五開院會，每週一、三、四開委員會，每週二中午開程序委員會，以下就是要說明這一大堆「會」之間到底是什麼關係。
圖一
圖一，由左至右，是一部法律的立法或修法，從『提案』到『三讀通過』需要闖過『立法院內』的重重關卡。
礙於篇幅，本文先暫不處理在立法院三讀之後的『總統公布』、『覆議』甚至『倒閣』等程序；此外，較特別的『預算案』，本文也先擱置。
圖二
立法或修法（較常見情況的是修法，以下以『修法』代稱）的第一步，就是提案。目前中央政府為『五權分立』，除了國會內的立法委員，行政院、司法院、考試院、監察院，也都可以依照自己的職權範圍提出相關法律的修正提案。
其中，『立法委員』的提案，必須得到『提案人』之外 15 位『連署人』的同意，而這 15 人也必須是立法委員。
圖三
程序委員會，每週二中午召開，決定「本週五與下週二」院會的議程。雖然只是處理「程序」，但控制了程序，其實就有實質影響力，因為程序委員會可以「退回」議案，讓這個議案連討論都不用討論，更不用說是做成什麼決議了。
程序委員會的組成，設置委員十九人，由各黨團依其在院會席次的比例分配，每個黨團至少一人。現在的成員包括：
王育敏、周倪安、田秋堇、江惠貞、吳育昇、李桐豪、李貴敏、李應元、林德福、邱文彥、陳碧涵、陳鎮湘、黃志雄、廖國棟、蔡煌瑯、鄭麗君、賴士葆、薛凌、尤美女。
其中，吳育昇（國民黨）與李應元（民進黨）為程序委員會的召集委員。
圖四
程序委員會將院會的議程排好後，法案就會被送到院會進行一讀，根據呂秋遠的說法，一讀大概是這樣：
所有的提案，都會先送到程序委員會。
程序委員會依照議事科的同仁的專業建議，將法案分到幾個不同的委員會審理，這是早就安排好的決定，所以一般而言，都會照例通過，然後王金平院長就會在院會裡朗讀法案名稱，例如，「民法 XX 條修正案，程序委員會建議，送司法與內政聯席委員會審議，請問院會有無意見？」，通常這時候他會接著說，「無意見通過。」，就這麼完成一讀。
各位，院會裡為什麼沒有人反對？因為通常這早就已經是黨團協商好的結果，一讀沒人在意，也不會有人有意見；況且你以為的院會，是滿坑滿谷的立委坐在底下認真看法案嗎？錯！立委通常有自己的行程，除非動員，否則沒有人會坐在議場裡浪費時間。所以，鄉親啊！同學們佔領的地方，其實本來就是王金平一個人的獨角戲台，根本不會有立委在意的。
沒錯，所謂的一讀，真的就是「讀一下」而已。
圖五
法案經過形式上的一讀後，就來到重頭戲了，也就是「委員會審查」。
每個會期的開始之際，各委員都會重新選擇自己要待的委員會，並選出召集委員。目前立法院共有 8 個常設委員會：
內政委員會（張慶忠、姚文智）、外交及國防委員會（詹凱臣、蕭美琴）、經濟委員會（翁重鈞、陳明文）、財政委員會（羅明才、潘維剛）、教育及文化委員會（陳學聖、陳亭妃）、交通委員會（楊麗環、劉櫂豪）、司法及法制委員會（呂學樟、吳宜臻）、社會福利及衛生環境委員會（鄭汝芬、趙天麟）。
括號內為本會期的召集委員，依序為國民黨籍與民進黨籍的立委，財政委員會的兩位召委皆為國民黨籍。
召集委員擁有排定委員會議程（排案）的權力，常設委員會中的召委有兩個，通常一個是國民黨籍、一個是民進黨籍，雙方以「週」為單位輪替。例如在社福衛環委員會，本週的召委是民進黨立委趙天麟、上週則是國民黨立委鄭汝芬。召委通常會在「前一個週五」公布下週委員會的議程。委員會的開會時間，是每週一、三、四。
委員會做的事情大致分為「專案報告」、「討論」、「公聽會」和「審查」。
例如：
本週一（3/30），社福衛環委員會召委趙天麟便安排了「日本核災五縣市產品換標入境」一事的專案報告，要求相關部會的首長前來說明。
本週三（4/1），社福衛環委員會也將舉辦「薯條與洋芋片等油炸食品致癌!? 含毒性化學物質「丙烯醯胺」之高溫油炸食品管理公聽會」。
在修法的過程中，最實質的「審查」通常就是發生在「委員會」，以及傳說中、台灣特有的「朝野協商（黨團協商）」。
圖六
當然，有些比較不具爭議的法案，為求提高效率，修法途徑中也有「逕付二讀」這條路可走，法案在一讀之後，不用經過各委員會的審查，便直接送到二讀的程序。
圖七
有很多法案的爭議，很難在每週只開三次的委員會處理完畢、讓所有人都滿意，此時，若不希望把院會的時間浪費在吵架上，就需先將法案「送交朝野協商」。
「朝野協商」這件事，可以發生在 anytime、anywhere，沒有任何時間或空間的限制，只要協商結果經過參與的所有黨團的代表簽名，就形成決議。在實質的意義上，即「這件事情連黨鞭都說好了，其他立委就不會再有異議」。
目前的規定是，擁有三席以上立委的政黨可組「黨團」，黨團可擁有黨團辦公室等硬體資源，以及參與朝野協商的權利。親民黨的原住民立委林正二，在 2013 年就因賄選而遭判褫奪公權、喪失立委資格，使得親民黨在國會中僅剩 2 席，喪失成立黨團的資格。
這個台灣特有的議會制度，其實有利有弊：
2013 年 6 月「會計法修法」爭議，就引起社會大眾對於「密室協商」的撻伐。
但是，「朝野協商」的制度，卻提供了較小的黨團政治協商的空間，今 (2015) 年 1 月，台聯就以「拒簽朝野協商中的法案」的方式，換得《公職人員選罷法》的修法，將政黨補助金的得票率門檻從 5% 調降至 3.5％。
圖八
當法案通過委員會和朝野協商後，便再度回到院會，等待進行二讀。由於各委員分屬固定的委員會，守備範圍沒這麼廣，因此無法兼顧所有法案，而且，在委員會的決策程序中，如果需要表決，「非該委員會的委員沒有表決權」，因此，如果是內政委員會的立委對於另一個屬於財政委員會的法案有意見，那麼，二讀的程序就是他表達異議的時機。
如果法案的爭議不大，或是爭議已在委員會和朝野協商處理完畢，那麼二、三讀通常也比較像跑程序。
圖九
闖過重重關卡後，到了三讀，通常只會修正錯字，便讓所有委員投票通過。如果爭議不大，二讀與三讀就會在同一天的院會處理。
- 這樣的國會民主嗎？
大致了解立法院在立法與修法的流程後，你覺得我們的國會夠「透明」嗎？除了四年一次的選舉投票，以及聽起來超級抽象的「監督民意代表」，在網路科技高度發展的現在，我們還能透過什麼樣的方法，進一步的落實「民主」呢？
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