編註:本文為三篇專文構成的專題之第一篇,作者將在專題中檢視台灣目前對憲政體制,特別是半總統制與內閣制的討論,同時介紹法國半總統制的運作與台灣的憲政施行現況。

過去一年來,台灣民間針對修憲的討論倍增,加以去年 11 月 29 日國民黨九合一選舉大敗,朱立倫接任黨主席之後隨即提出政府體制朝內閣制修正的提案,眾人對於半總統制和內閣制孰優孰劣的爭論再起;有不少人認為,台灣採用的半總統制漏洞百出,已不可行,朝向內閣制修正是必要的方向。

在這裡先直接切入我個人的看法:在我們一定要保存總統直選的前提下,不可能讓總統沒有實權,如果可以重新制憲,我個人的偏好是美國式的總統制,因為它相對於半總統制比較直接、單純。

如果我們無法制憲,只能把憲法修正得更合理,在憲法條文上修訂,我就覺得應該把法國的半總統制度盡可能完整地引進來。內閣制的話是不用考慮,因為總統直選又要總統虛權在台灣是不可能的。在已經民選總統的前提下,台灣不用考慮內閣制。

仔細檢視最近的憲改討論,我發現台灣很多人自認為熟悉半總統制,但其實不瞭解。這些評論和談話,部份充滿著錯誤得可怕的認知,徒然製造紛爭。因此我希望能夠介紹半總統制到底是怎樣的憲政體制,它在法國如何被運行,以及在台灣最常見的、對憲政體制的誤解。

  • 半總統制的發源與勃興

以半總統制國家來說,第一部被後世歸類為半總統制憲法是德國威瑪憲法,威瑪憲法的憲政體制是從法國的奧爾良公國的基本法演化而來,然而威瑪憲法的實施以失敗告終。正式來說,後來全世界第一個從頭制憲的半總統制憲法國家是法國第五共和憲法。

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法國的「國務會議」(或譯為「部長會議」),這是由總統在每個星期三早上主持的決策會議。左四:現任總統歐蘭德(François Hollande)、右二:現任總理瓦爾斯(Manuel Valls)。(圖片來源:法國政府 )

從 1958 年法國第五共和制憲開始,當時世界上還只有幾個先前由議會內閣制演化而來的半總統制國家,到今天成為使用國家最多的類型。下圖顯示,1950 年就有十來個國家的憲法在後來被歸類為半總統制憲法,不過這些國家在法國第五共和憲法誕生之前,都被歸類為改良型的總統制或改良型的內閣制。

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如上圖所示,原本內閣制國家有很多,後來很多內閣制國家把議會內閣制的某些元素去除掉,給予總統實權,從內閣制轉變成半總統制。總統一旦經由全民選出,除非有特殊狀況,如該國有很強大的議會內閣制傳統,否則很難不給他實權。因此即使有一個對議會負責的政府存在,一旦加上民選實權總統,大多會變成半總統制。

相反的例子是日本,日本在二戰之後重新制定憲法,在美國主導之下,當時很多哈佛大學學者參與日本戰後憲法制定起草工作,最後採用內閣制。選擇內閣制很大的一個理由是,如果採取美國的總統制,很難安排民選總統與天皇的權力配置。

在內閣制之上配置一個總統,多了這個實權總統的話,又如何安排天皇的位子?從圖表中看得出來,一開始半總統制國家並不多,但是到了今天,已經是目前世界上最多國家採用的民主類型。

  • 台灣對半總統制與內閣制的10大誤解

既然台灣目前的討論集中於半總統制是否應該轉換為議會內閣制,我們有必要先檢視目前討論對這兩個憲政體制的誤解。我整理 10 個最常見的誤解如下:

1. 為了增進憲政體制的民主化,引進半總統制的我國,應該回復1997年憲改前立法院的閣揆同意權

法國第三共和憲法從一開始就是各方妥協之下的產物。總統取代過去的皇帝,擁有閣揆任命權;另一方面國會卻同時擁有閣揆同意權。這種組合對於沒有民意基礎的皇帝可以適用,但是對於有民意基礎的總統就很難適用,會形成支持總統的民意與國會協調出來的民意衝突的局面。特別是當時國會又是小黨林立,國會除了一開始的組成,跟總統同一黨派的保皇黨在一群小黨內成為第一大黨之外,後來每次改選,保皇黨的席次越來越低,形成小黨林立的局面。

這樣的局面下總統提名的總理很難讓國會同意,形成空轉。從法國第三共和的歷史經驗檢視,當我們同時讓總統有閣揆任命權,又讓國會擁有閣揆同意權或甚至任命權,結果就是不斷的憲政衝突。到最後必須要有一方在這方面成為虛權,此等衝突方可避免。

第三共和麥克馬洪事件的結局是總統辭職下台,國會修改憲政法規使下議院擁有閣揆選舉權,從此總統變成虛位元首,走向純粹的議會內閣制。而修憲變成議會內閣制又沒有其他相關配套措施以及政黨體系,小黨林立,倒閣頻傳,導致第三、第四共和長期的內閣不穩定,毫無施政效能。

一旦讓總統直選產生,勢必要給總統若干實權。而給予總統實權,最重要的就是任命將總統政見實現,承總統之命帶領行政團隊的閣揆。另外一方面來說,在內閣制國家,因為國家元首大多沒有什麼民主正當性,缺乏直接民意支持,所以國會往往代替人民去協調出來閣揆人選,再由閣揆來組成政府,形成行政團隊。

因此,大多數內閣制國家總統都不是由全民直選。現在硬把這兩種不相容的制度湊在一起,理所當然會形成憲政災難。尤其是總統在提名閣揆時,因為要顧慮國會的生態,往往就會發生大黨被小黨或黨中央被黨內小派系綁架的狀況。

根據統計,法國第三、第四共和時期有接近七成的倒閣案是由小黨主動去找盟友發動的。而結合而成的內閣,又有將近三成是當時國會一群小黨中最大的三個黨都不在其中的組合。所以法國第五共和在 1958 年制憲時就將第三、第四共和的國會選舉閣揆權拿掉,讓總統可以單獨衡量局勢任命總理。

從憲政法理來說,維持總統直選的前提下,回復閣揆同意權這件事是很不合理的,因為人民用選票直接選出總統,居然馬上讓國會用閣揆同意權將總統任命閣揆這項最重要的權力拿過去,那麼人民這票選舉總統到底可以決定什麼?人民用選票直接選出總統,不就是要總統用這個民意基礎來任命能夠實現他的政見的閣揆與行政團隊嗎?現在在直選總統之上又強加國會的閣揆同意權,無異於選出總統之後馬上保障國會有權力可以干涉人民選舉總統做出的決定。

就好像台南市民選出賴清德作為市長,卻保障議會選出李全教來主持市政一樣荒謬矛盾。國會如果修憲給予自己這種剝奪人民選舉總統形成行政權的權力,將形成行政權的權力掌握在自己手中,如果這不叫做國會擴權自肥,什麼叫做國會擴權自肥呢?

我國既然在 1997 年引進部分法國憲政體制,為在未來完善半總統制體制,應該參考法國 2008 年修憲的憲改經驗,加強國會的監督權力而非讓國會參與閣揆的任命與內閣的組成,讓立法的歸立法,行政的歸行政,減少國會干涉總統任命行政院長的機率。

民選總統既然由人民一票一票選舉產出,理當讓總統有充分權力去任命總統認為可以執行政見的效率內閣。若是將閣揆同意權交給國會,無異於辛辛苦苦選上總統後,馬上將總統最重要的閣揆任命權力拱手讓給國會。其實這是更嚴重的權責不相符。

2. 法國半總統制容易造成超級大總統,有權無責

從任期保障的觀點來看很容易得出這樣的結論。但美國式總統制的總統也有任期保障,跟法國一樣,總統再怎麼無能國會都不能令總統去職。因此,從任期保障的觀點而言,法國的半總統制與美國的總統制其實是一樣的。

法國半總統制跟美國總統制在「權責相符」這點上最大的不同是:美國的國會面對失去民意支持的總統,除了用預算、法案等方式牽制之外,無法在已經通過的人事命令上牽制,而法國半總統制除了在總統犯下內亂外患罪之外,無法令無能或失去民意支持的總統下台,但可以倒閣逼迫總統任命國會能夠接受的總理與內閣。

在這一點上,台灣更「進步」,台灣國會還有總統除內亂外患罪之外的彈劾權,也有必須經過人民公投方能生效的罷免總統發動權。

法國在 2008 年後的修憲已經將國會權力強化,並且試圖使總統與總理、內閣的上下位階關係明確化。這是我國值得注意的方向,未來的憲改應該朝向這方面努力,建立權責相符的半總統制。

3. 大多數半總統制國家,總統雖然直選,但可以是虛權元首,由總理領導的政府才享有實權

一般來說,很多總統直選但還是虛權元首的國家,都擁有深厚的議會內閣制傳統,如奧地利、葡萄牙等國家。這些國家在一兩百年前君王還沒退位時,就已經實行議會內閣制,讓君王漸漸變成虛權元首。接著議會選出的內閣又逐步把王室的權力拿過來,王室就逐漸變成虛位。後來的民選總統,只不過是為了補充退位君王的空缺的儀式性角色。

所以這種國家早已經習慣全民選出一個主持全國性儀式,代表國家接見外國國賓貴賓大使的公職,真正的行政權則交給政黨勢力在國會的角逐產生的總理。另外的一些國家,如蒙古、韓國、俄羅斯,從憲法條文來看確實總理權力不小,但是憲政實施的現實,大權都還是在民選的總統身上。

4. 有些半總統制如芬蘭,總統雖然直選,但是權力可以限制在某些方面,如外交、國防,其他行政權都應該交給總理領導的內閣

首先,行政權很多事項本就很難劃分什麼是國防外交兩岸的專屬權力。比如說頂新黑心油問題,到底是地方政府的稽核問題,還是中央經濟部的問題,還是中央衛福部的問題,或根本就是國安問題,難以劃分界定。

其次,台灣一般人民的憲政觀念普遍有「選總統就是要總統負最高責任」之意,所以即使在法國,總統主持國家大政,總理負責直接帶領行政團隊實現總統的政見與國家大政方向,但媒體、學界、政界不會說「戴高樂政府」、「密特朗政府」,而是「戴布瑞政府」或「賀加政府」,以總理名字做為政府名稱。

台灣相反,我們普遍認為用選票選出總統,總統就要作為國家行政的最高領導人,甚至是直接的指揮者。所以我們不管是媒體、學界或政界都習慣稱呼「扁政府」或「馬政府」,以總統名字為政府名稱,從不會有人說「謝政府」、「蘇政府」或「吳政府」、「毛政府」。

發生重大災難,明明行政院長已經下鄉,人民苦等的還是總統。這都說明人民心目中真正的行政權最高首長是總統而非行政院長。在這樣的憲政認知與心理期待下,很難去劃分何種行政事項不在總統的權力範圍之內。

另外芬蘭在 1919 年制憲一直到二戰後 1947 年之前都是議會內閣制,總統是虛權元首。在 1947 年後為了對抗蘇聯史達林主義,加強總統權力。到了 1990 年代蘇聯垮台後,已經不需要強力的總統,因此在憲法上加強總理與內閣的權力,但是根據芬蘭學者在法國研討會的說明,芬蘭總統在國家許多大政方針上,即使該項權力依照一般人民概念已經是憲法上分配給總理的權限,都還是有最終的決定權力。

5. 「雙首長制」就是國家有兩個權力相當的行政首長

根據 1958 年原先的設計,法國總統是國家元首(chef d’État,head of state),擁有國家大政方針的制定權限,總理是政府首長(chef de gouvernement,head of government)負責率領政府推行政務。

後來的運作結果,依照民主原則,所有的公權力都必須來自人民直接或間接授權,獲得人民直接授權的總統在運作上就居於最高統領之地位,獲得間接授權的總理跟總理領導的政府一般來說都是從屬於總統,執行總統立定的國家大政方針。甚至在許多官方的網站或資料上,已經明白指出總統是國家元首,行政權的最高掌握者(détenteur)。

台灣認為雙首長制是平行的兩個元首,但其實不是。法國憲法上雖然說總統是國家元首,總理是政府首長,看起來以為是平行的,但實際上總統處於最高地位,他才是行政權最高掌握者,總理的地位下降。

6. 因為行政院是國家最高行政機關,所以民選總統必須「退居二線」

在法國這個半總統制國家,身為全國民意付託的總統沒有站在第一線或第二線的問題。任何國家公權力的運作,都必須有直接或間接民意的授權,才能取得其憲政上的民主正當性。因此,承接全國民意之付託的總統沒有「躲」在二線的權利。

相反地在很多時候,法國總統時常身處第一線,特別是遇到突發事件。查理雜誌恐怖攻擊發生時總統歐蘭德先於總理、巴黎市長、警察總長、內政部長處在第一線。歐蘭德詢問現場指揮官,發現他是在場第一個到達的高官,這時很好笑的變成總統直接指揮警官。

因為他身處一線,人民認為他動作很快,處置得宜,加上攻擊後總統府一直負責組織包括外國元首、政府首領在內的集會示威與後續的追捕行動,這樣的行動與態度使總統原先低迷的民調在一週之內直線上升 21%。

7. 半總統制國家,總統權限只限於國防與外交,所以我國總統權限只限於國防外交與兩岸

即使在還沒由人民直選的 1958-1965 年,戴高樂在每年兩次的記者會中回答的問題,除了所謂總統權力「保留領域」國防、外交之外,也回答國家的經濟建設問題。甚至連談到法國農業的國際化問題,都可以引用庇裡牛斯山道路的柏油鋪設率。事實上,總統在非共治時期,作為國家最高領導人,他還是可以在不侵犯總理的權力核心(如副署權)的情況下,領導包括總理在內的政府,不限於國防與外交等相關領域。

而法國總統在共治時期的「保留領域」權力,也都是經由憲法詮釋而來。第一次共治時,密特朗保留領域的權力就遭到席哈克很大的挑戰。這些權力是在密特朗後來在席哈克的挑戰下的憲政實踐中確立下來。

從法國的經驗我們可以得知,首先行政內容本來就很難去界定哪一項專屬於國防、外交、兩岸領域,哪一項不是。比如說復航空難,開放中國航空專家來台觀察調查工作或「參與」調查,絕不僅僅是交通部民航事務。

又如開放中國觀光客自由行,也絕對不會單純是觀光或內政部入出境管理之類的事項。其次,法國在共治時是因為有一個全民直接選出的總統任命了敵對黨派的政治人物出任總理,總統提出依據憲法解釋,國防與外交是「保留」給他的權力範圍,因此這兩個部會首長人選必須要任命他所意欲的人選來出任,而這兩個部會的運作總統也時常越過總理直接過問。

所謂國防、外交的保留領域權力是在這樣的考量下不得不然的妥協。第三,在非共治時期,沒有敵對黨派的總理個因素,總統承全民之付託,在不侵犯總理權力核心的情況下,所有的行政事務,不分是否國防與外交,皆為總統統率全國之行政事務。

8. 當總統黨派與國會多數黨派不一樣時,依據憲法規定或憲法原理,總統「必須」任命國會多數黨派「選出之人選」作為行政院長

1962 年戴高樂提出憲改方案,將總統選舉方式由原先下議院與鄉鎮市首長與議員組成的選舉人團,改為由人民普選產生,提高未來法國總統的民主正當性。當時就有許多學者與政治人物擔心,萬一以後國會多數黨派與總統黨派不一樣時,總統「如何任命總理」。

在各種憲法學者提出的解套方案中,有一種講法是總統應該任命民間大企業負責人或社會領袖,組成無顏色的 CEO 內閣。第二種講法是總統應該辭職。第三種講法是總統應該宣布進入緊急狀態,等一個月後人民冷靜,然後總統解散國會並自行辭職,由人民同時選出新總統與新國會,再由新總統任命新總理組織內閣。

當時,類似共治這種任命敵對黨派人士出任總理組織內閣的講法尚未有人提出。後來 1986 年社會黨失去國會多數,密特朗在連續三天會面敵對黨派的三位領袖之後,選擇其中之一的席哈克出任總理,是始料未及的創舉,共治從憲政上的偶然後來變成憲政慣例。

所以從憲政法理來說,總統可以任命他認為可以的人選出任總理,只要不碰到國會倒閣都可以運作,也都合憲。

事實上我們觀察法國的憲政運作,在 1988-1993 年之間,法國國會下議院沒有任何政黨或有效的政黨聯盟可以掌握超越國會半數的席次,因此總統在國會無法組織有效的倒閣勢力的情況下,依舊任命他所屬的社會黨人士組閣。

9. 「雙首長制」或「半總統制」就是「換軌制」,當總統黨派跟國會多數黨派一樣就是總統制,不一樣的話就是內閣制

當總統所屬黨派與國會多數黨派不一時產生的「共治」,目前為止只有法國與台灣曾經發生。在法國的狀況,非共治時期,也就是總統黨派與國會多數黨派一致時,總統的權力還要大過美國總統制的總統。而共治時期才是真正的雙首長分享行政權,但是在很多地方還是總統決定大政方針,總理執行。而且法國三次共治,總統與總理的權力的分享模式都不盡相同。

總之,法國總統或國會任期屆滿改選,或國會任期中受到總統解散國會改選後,憲政體制從未「換軌」過。在台灣常聽到的「雙首長制」憲政體制就是「換軌制」,總統與國會多數黨派一致就是總統制,否則就「換軌」為內閣制,這一說法是很大很大的誤解。法國從未發生過這樣的「換軌」。

10.  內閣制是所有憲政體制類型中最為簡單好用的一種

事實上並非如此,內閣制一樣需要許多細部的機制配合,如兩個民主的大黨或者兩大民主政黨的政治勢力區塊的結構;票票等值的國會議員選區,才能避免倒閣頻繁,甚或資深議員或派閥長期掌控國家某個部會甚至整個政府內閣的運作之類的憲政災難,或人民投票選舉,卻將形成國家行政的權力交給國會議員去暗室協商等霸凌民意的國會與政府的產生。

法國第三、第四共和以及現代的義大利就是最好的例子。尤其是現在台灣許多公民團體紛紛要求將國會的政黨補助或分配比例代表的門檻降低,希望形成更多小黨參與的國會。未來的國會如果在這樣的政黨結構加上內閣制,或甚至不用內閣制,只要加上閣揆同意權,幾乎保證未來不時會出現憲政災難。

針對法國半總統制的精神和運作,將於下一篇文章探討。

延伸閱讀:

總統成廢帝,行政院淪殭屍內閣:台灣憲法需要盡快修整!

內閣制好啊,可是不能投票選總統,人民 OK 嗎?

(本文轉載自想想論壇;作者:許有爲;原文標題:〈【憲政想想】台灣對半總統制與內閣制的 10 大誤解〉)