《BO 導讀》:咦?大家還記得 2/14 號是什麼日子嗎?除了是西洋情人節以外,它還是準備投票罷免..(你懂得,不得宣傳),先姑且不論此次罷免的結果如何,大家認為,罷免一個立法委員,真的能改變台灣的政治風氣嗎?還是說,如果有機會的話,你認不認為該有罷免整個立法院的權力呢?
  • 先來討論一下台灣的憲政體制
日前中國國民黨修憲小組提出「立法院拿回閣揆同意權」的主張,民進黨立院黨團憲改小組也立即提出「賦予總統主動解散國會權」的制衡主張。由於中華民國目前的憲政體制是總統有權無責行政院長有責無權的「異形」雙首長制,讓立法院重新取得閣揆同意權,確實有助於防止總統濫權。而為了避免立法院濫用其閣揆否決權,導致行政院長遲遲無法確定而影響行政運作,給予總統「主動解散國會權」對防止國會濫權也有其必要。因為當總統認為國會否定閣揆人選違背民意時,便可解散國會重新組成能反映當前民意的國會。

然而,這樣的設計是否真能發揮制衡作用,主要取決於總統與國會多數是否屬於相同陣營。在總統與國會多數分屬不同陣營(朝小野大)的狀況下或許能發揮效果,但當總統與國會多數皆屬於相同陣營(完全執政)時,由於沒有任何方法能阻止國會怠忽職守,一旦國會與總統同時不尊重民意,人民對這個「完全執政、完全不負責」的政府根本無計可施

  • 318 運動 其實未有實際成效

2014 年發生的 318 運動就是人民在無視民意的完全執政政權統治下,為了自救而被迫採取的抗爭手段但這樣的手段真的有用嗎?在 318 之後,馬總統繼續睜眼說瞎話強推中台間各項協議,中國國民黨獨大的國會也繼續在許多重大法案的審議上顯露其無能。總統及國會多數立委顯然還是沒有將人民看在眼裡。

當然,人民可以提出罷免。而且在割闌尾等公民團體的努力下,即使面臨不合理的罷免制度及不知何謂行政中立的中選會的阻礙,台北市南港及內湖兩區的選民仍能在今年的西洋情人節決定其選區立委的去留。但問題是,在顯示人民對國會整體的無能極為不滿、對國會成員反映民意的能力表示高度質疑的 318 運動發生之後,為什麼人民不能直接將這個嚴重背離民意的國會直接解散、選出新的代議士?為什麼必須要忍受一個無能、失靈的國會繼續存在、繼續如寄生蟲般吸吮人民繳納的稅金?為什麼人民身為國家主人,不能將這個失靈的國會整個砍掉重練,而必須耗費龐大的人力物力去跟不合理的罷免制度搏鬥,然後幻想突破萬難罷免掉某個國會成員後能發揮殺雞儆猴的效果?

而更重要的是,不論總統及國會是否屬於相同陣營,當職司監督的國會因為任何原因和被監督的對象成為一丘之貉時,如果沒有比定期選舉、罷免個別代議士更有效、及時的制衡手段,不願繼續忍受的人除了再度佔領國會、攻佔行政院,或甚至於革命推翻不義政權外,可還有其他路可以走?依據中華民國目前的憲政體制來看,答案恐怕是否定的。

而筆者以為,在憲法上賦予人民「主動解散國會權」應該會是一個可行且值得努力的方向。

  • 擁有「解散國會權」的必要性

人民的主動解散國會權」簡單來說,就是當國會失靈,與行政權沆瀣一氣導致完全無法發揮監督制衡作用,或行政與立法發生重大爭議,而雙方又因為唯恐玉石俱焚而遲遲不行使倒閣權或解散國會權,導致雙方長期僵持不下而遲滯國政時,人民可以在完成法定程序後直接將國會解散、重新改選。

至於人民行使主動解散國會權時所需完成的法定程序,鑒於解散國會代表著否定先前的民意,且國會一旦解散需要全面改選,影響層面既深且廣,為了避免過於容易發動導致政局動盪,因此,筆者認行使此權力時應先經過連署,並在連署人數達到選舉人數一定比例(如前次分區立委選舉總投票數的 15%)後舉行投票。 其投票內容包括「國會全面改選投票」及「分區立委辭職投票」等兩個項目。當國會全面改選投票中有過半數投票人贊成國會全面改選時,國會應全部改選,而在 「分區立委辭職投票」中,被所屬選區過半數投票選民要求辭職的立委不得參與補選。若贊成國會全面改選的票數未過半,而在所屬選區有過半數投票選民要求辭職的立委則應立即辭職

換言之,當多數選民皆認為國會整體失靈該整個砍掉重練時,人民行使「主動解散國會權」後可將整個國會解散,並禁止不適任的立委參與補選。而當國會尚未完全失能時,行使「主動解散國會權」形同對全體分區立委的信任投票,藉此可要求複數不適任立委立即辭職,以迅速淘汰不適任的立委。

  • 解散國會制度設計表
國會解散權之制度設計
國會解散權行使連署※通過標準:連署人數達到前次分區立委選舉總投票數的 15%
未通過 通過
程序結束,六個月內不得再發動。 國會全面改選投票※標準:投票人數過半數同意 分區立委辭職投票※標準:投票選民過半數同意辭職
通過 未通過 通過 未通過
  1. 國會全面改選。
  2. 分區立委辭職投票通過之立委不得參與補選。
分區立委辭職投票通過之立委立即辭職。
  1. 國會全面改選投票通過時,不得參與補選。
  2. 國會全面改選投票未通過時,立即辭職。
國會全面改選投票通過時,不得參與補選。

當人民擁有主動解散國會的權力,於朝小野大時,一旦國會多數政黨成天「為反對而反對」、濫用多數席次進行政治鬥爭而無視人民利益,人民就可以將國會解散,重新選出把人民利益放在心上的代議士。而在國會未全面改選的場合,也能淘汰其中無腦反對的立委。而在行政及立法皆屬相同政黨時,一旦國會喪失監督的功能、淪為行政機關的橡皮圖章,與行政機關沆瀣一氣坑殺人民權益,人民就可解散為虎作倀的國會或將其中的害民鷹犬趕出國會,重新選出能認真監督行政機關的代議士。另外,當國會與行政機關在重大法令、政策上僵持不下,又因為玉石俱焚的制衡設計導致雙方皆不採取行動致使政務空轉時,由於國會擺爛可能會被人民解散,國會便會積極探詢民意,並在倒閣為民意所趨時積極提出不信任案來化解僵局

  • 解散國會權 實為改變的開始

誠然,放眼世界,目前還沒有任何一個民主先進國家賦予其人民「主動解散國會權」但這並不表示台灣不能在民主憲政史上成為制度的創造者事實上,即使是英美等民主先進國家,人民除了定期選舉之外並沒有足以直接迅速影響國會整體的權力,所以當國會背離民意化身為無良財團的打手,或陷入政黨鬥爭而刻意和 行政機關作導致公共利益受到損害、國政陷入僵局時,人民也無計可施,只能任人宰割。再者,由於多數民眾在非選舉期間沒有任何拘束當選者的工具,而選舉又需要消耗大量資源,所以政客於選前收財團的錢買廣告做行銷哄騙選民為其抬轎,於選後在任期保障下化身財團忠犬痛咬轎夫也可說是必然的結果。

即使在歐美等民主先進國家「政治遭到財團、派閥、有力者把持」也是無法否認的真相,而賦予人民「主動解散國會權」很可能就是解決困境的解藥。既然如此,為什麼沒有一個民主先進國家賦予人民「主動解散國會權」呢?可能的答案有很多,但最簡單且最有可能是真相的答案就是:「一個已經被財團、派閥、有力者 擺佈的國會怎麼可能會制定讓財團、派閥、有力者不能繼續囂張的制度」?如果連民主先進國家的國會都不願讓人民擁有國會解散權,被本身就是大財閥的中國國民 黨把持的中華民國立法院恐怕更不可能給人民這項權利吧?

但不論如何,基於「國民主權原則」以及「授權不得大於原有權力原則」,既然總統所具有的一切權力全都源自於人民,如果我們要賦予人民選出的總統「主動解散國會權」,自然不能否認「主動解散國會權」是人民具有的權力。

為了避免在「朝小野大」時再看到為反而反、專職唱反調的國會出現,為了避免在「完全執政」時再看到行政立法聯手擺爛「完全不負責」,為了避免發生重 大政治爭議時再看到政客間的歹戲拖棚,為了避免國會多數黨仗著任期保障一再濫用黨紀要求所屬國會成員做出違反民意的決議,以及最重要的,為了讓對國會失靈政府無能感到不滿的人民不必繼續忍氣吞聲、自我虐待,或因在忍無可忍之下怒領立法院、強攻行政院或甚至佔下總統府,我們實在應該在憲法上承認人民具有「主動解散國會權」。

唯有如此,擁有這個國家的才會是人民,而不是敢以解散權來威脅國會的強人總統、甘於被錢收買的政客,或出得起錢的財閥巨賈。

 (本文:想想論壇授權,作者:黃聖峰,不得轉載。)