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《BO》導讀:昨天(8/18)新聞報導柯震東、房祖名因吸食大麻在北京遭逮捕,其中房祖名持有大麻 100 克,已超過警方一般認定自己吸食的 50 公克標準,恐涉及刑事案件,而柯震東因為只有吸食大麻,而列入中國治安案件,將行政拘留 14 天,預估最快 8 月 29 日可出獄。

抽個大麻有這麼嚴重嗎?請看下圖,大麻比菸還「不容易」上癮,也對身體更無害;網友諷稱,薯條、鹽酥雞和巧克力如果也被放在這張表上,位置應該是在跟海洛英差不多地方吧!(下圖來源:Jin Chiaki

《BO》8/15 才發佈〈大麻根本不該被禁,只是人類害怕面對自己的慾望而已〉一文,內容提到大麻的簡史,說明大麻證實比菸酒更無害,以及更不易沉癮;反而是,大麻若是合法化,就能課稅、編定相關法律控管吸食人數。除此之外, 大麻合法化可以使黑市崩盤,只要在政策、法律、稅收上,做好全面的制定,甚至參考已合法國家,如:烏拉圭、荷蘭的經驗,大麻合法並不會被濫用,而只會變成除了菸、酒之外的另一種選擇。

而本篇文章也把剛通過大麻合法化的美國科羅拉多州為例,說明在合法化的路上,他們遇到怎麼樣的漏洞、問題,政府如何介入,以及它們如何參考已合法國家的經驗調整修正。

科羅拉多州在大麻合法的半年以來,就跟荷蘭、烏拉圭一樣,沒有人因為吸食大麻生病、瘋掉,不管是人民還是國家,都還是好好的。如果用有害身體、容易成癮為由認定大麻應該被禁,那麼菸酒也不該被合法。

  • 美國科羅拉多的「大麻合法化」實驗,歷時半年現在看來還挺成功的

一月,科羅拉多州前所未有地公然反抗聯邦政府,跟進世界的腳步合法化娛樂性大麻。

科羅拉多州已經能夠合法吸大麻、吸入大麻蒸氣、咀嚼含大麻的餅乾糖果以及任何含大麻的產品逾七個月。他們種植自己的菸草,製作自己的大麻油,然後儲存在標識有綠十字和「健康」、「良好」及「自然處方」字樣的藥房。遊客們會欣然加入,嘖嘖稱奇、體驗並在旅館房間內陷入迷幻世界。這個產業正在成長,稅也在流動,大麻煙事業正在建立、投資和兌現。

從一月到五月,大麻煙的銷售在稅收、認證及費用的部分為州帶來了將近 2300 萬美元的利潤。雖然這在兩億四千萬的預算中不算是筆大數目,但也足夠令人驚訝了,而且這筆收入還不是由黑市所支撐。

這個犯罪正義系統正在糾正自己。大麻的起訴事件已經有所下降,《丹佛郵報》發現在一月即比往年減少了 77%。不公平的且太過針對黑人族群的執法行為是種在金錢與時間的浪費,這也許是最能解釋的說法。

而對遊客的衝擊性事實則是大麻產業回歸常態的有多快速 ──── 大麻煙店面在丹佛有很多,但不是個阻礙,也不會是飲料店的所在地。種大麻的生產鏈會落在城市工業邊緣的不知名倉庫中。

合法化預期會帶來較為悲觀的傷害(例如衰退、暴力、旺盛的成癮率和其他疾病),但目前只些還只是想像中的擔憂。在丹佛,偷竊和搶劫事實上比起去年減少。而建造、旅遊和其他產業投資工作的增長,在另外一方面來說倒是真的。

  • 大麻相關法令該怎麼制定?

科羅拉多州的人們在補選時熱烈地支持州議會約束大麻,就像規範酒精時一樣。而醫藥用大麻自 2000 年起合法化之後,幾乎沒有什麼損失,這個去合法化娛樂性的動作會被大部分的選民認為是理性的下一步。

科羅拉多州政府在當年已經準備好迅速地建立限制這項新產業的體系,為了增加法律效力範圍,包含嚴格限制能夠取得大麻煙的地點、誰能購買以及這個產品是怎麼做的和如何銷售,例如能夠記錄每一株植物從種子到銷售過程的數位系統。這項法律還禁止公開買賣以及兜售給 21 歲以下的人,而警察雖然會制止令人討厭的公開場合抽菸行為,但不會浪費時間在取締守法的使用者。

為了避免那些服藥後的駕駛上路,州政府正擴增訓練藥品識別專家的執法人力至 300 人。不過與服藥後開酒的行為對抗是很複雜的,因為並沒有針對大麻的及時的路旁測驗,而且這個結果可能會完全沒有意義。慣性的使用者可能會有血液中 THC(是大麻煙中對精神有顯著影響的成分)集中的現象,雖然他們血液中含量有可能超過科羅拉多州的規定(每毫升五毫克),但他們能夠正常駕駛也是不無可能的事,而且大麻可能會在興奮感消退後才檢測得出來。

目前針對大麻所造成的危險與開車之間連結的研究仍然很缺乏,能夠證明大麻煙讓高速公路更加危險的證據也是。科羅拉多州巡邏隊在四月的報告中紀錄,在 2014 年第一季致命的車禍比往年減少了 25.5%。

  • 食安問題很重要:大麻怎麼吃安全?怎麼吃才能避免殘害國家幼苗?

大麻煙的提倡者在合法化後的第一個月中,面臨了許多抱怨,這些抱怨指控食品中過度的劑量可能會帶來的風險,一切都讓大麻煙的提倡者感到措手不及。

會有這樣的疑慮得「歸功」於高濃度的油品們,他們讓一條巧克力棒或一瓶汽水也可能包含足以讓多人嗨起來的 THC。一個不知情的使用者可能會在吃下後一兩個小時,才發現自己吃太多。

此外,許多急診室的兒童病人都是因食物問題而來,這些食安問題使得政府在五月的時嚴格化標籤法,要求產品需要清楚的標示是否含有大麻。不久前,當地政府更執行了一項緊急命令,要求食品的包裝需要變得更容易分割,讓每次的使用量不會含有超過 10 毫克的 THC。但是要如何標示一顆糖果或是讓小孩子遠離甜品仍是個耗時的問題。

這也讓反對者有話可說:他們緊抓住兩件在科羅拉多州家喻戶曉的死亡事件,而這兩起事件很可能和食品有關。一個是訪問學生吃了一些大麻煙餅乾後就從陽台跳下;另一個是有一男子被指控,在他吃了一些大麻糖果或止痛藥後槍擊了他的妻子。但這些傳聞都無法構成對改革禁令有利的論述,而且目前也沒有證據證明。

為了打擊少數使用大麻的人,政府已經花費 1700 萬美元在少年預防與教育上。一個針對十二歲到十五歲少年的運動(因為這個年紀似乎顯得更容易被說服)已經開始了。重點將放在大麻對發育中腦部的潛在危險,輔以籠中的大老鼠以及「別成為白老鼠」的標語。

政府說這個警示運動是誠懇的,而且在科學方面上有健全的依據。不過,仍有一些懷疑的聲音,他們質疑過去許多無效的運動,以及一個世紀以來的歇斯底里和那些不足證明大麻危險性的證據。

  • 未來將還會有更多州進行大麻合法化,而該怎麼立法或可參考烏拉圭的經驗?

「科羅拉多在製藥以及合法化的作為,被設計為可以持續投入和調整的模式。」致力於大麻法規與擁護合法化的律師 Christian Sederberg 這麼說道,其他州可能會持續關注他們的調整方式。

最初於 2012 年通過合法化的華盛頓州,在七月取得他們的第一間娛樂化藥房。這是一個截然不同的模式,相較起來更加嚴格的控制廣告和公開陳列方式,以及嚴謹的認證過程,到目前為止只准許了少許大麻相關商店開業,並且限制供給量與高價。只是合法化驅逐非法市場的成效在華盛頓州還不是那麼顯著,因為西雅圖有許多便宜的黑市商店,最後可能會成為遊客的新選擇。

目前,三十五個州和哥倫比亞區都有允許某些形式醫藥用大麻使用的法令。阿拉斯加和奧瑞岡在今年秋天的投票之前,將會實施全面性的立法程序。支持者們期待在 2016 時,能有六個州能在投票時通過完全合法化的提議。

提倡者也正試圖讓加州成為其中一員。1996 年,加州率先合法化醫藥用大麻,因此擁有最長的大眾大麻文化歷史。許多人都說加州的合法化挺失敗的,因為醫藥用大麻的認證太容易取得。不過同時加州的經驗也告訴我們無效的法律和過度寬鬆的執行所帶來的不利,但這並不會讓當地成為瘋狂成癮、犯罪或是造成社會動亂的地方。

不過,當然這樣的經驗也讓加州當地人對於全面合法化的支持,逐漸成為普遍認為會失敗的預期心理,這已經成形了約 20 年都還沒有辦法消除。

還有一個類似的不平衡狀況發生在荷蘭,一個數年來折磨(雖然從未合法)娛樂用大麻的地方,為了區分使用軟性藥物與麻醉劑的使用者。這是一個結合社會容忍和犯罪的奇怪系統。這個國家的大麻煙必須要仰賴黑市取得,而當城市開始造成的大麻旅遊效應警覺時,政府才在強大的反抗聲浪之下,去限制當地人的使用。

同時,烏拉圭最近成為第一個限制大麻在國內的種植和銷售的國家,透過一個由州掌控價格,賣方、運輸、買方都必須要是市民並且由政府核可的系統組成,目標是結束毒品非法交易者的獨佔情況和不當使用。這個做法是成功的,不過是否適用與美國,就不是那麼肯定了。

  • 市場的規則:大麻想真正要合法化就該打破原有的黑市利益集團

近來有越來越多的州決定要合法化大麻,而此時立法者將會需要回答一個嶄新的難題:政府應該如何限制藥品的製造和銷售?

除了讓大麻脫離少數人的掌控以外,立法後必須建立一個良好的監督系統,配合低價和高取得性來防止藥物濫用。同時必須保護消費者免於風險和假貨,並減少影響精神功能的物質所承受的危險。制定一個有良好規範的系統,可以逐漸破壞最終消滅對社會造成巨大破壞的大麻黑市。

今年開始在科羅拉多州與華盛頓州銷售娛樂用大麻的經驗可以證明:儘管兩個州的作法不盡相同,不過他們都有認證種植、製造和銷售的措施,同時也實行嚴格的限制和高稅率。至於其他打算合法化的州,也許會採用相似的模式,因為這和聯邦與洲際政府規範菸酒的政策很像。

  • 為避免大麻濫用狀況,如何規劃稅負機制將是重中之重!

目前大麻政策制定所面臨的挑戰,和美國立法委在 1933 年時面對禁酒令的狀況十分相似。如今大麻在美國境內使用的範圍很廣泛,不過在合法化之後,將會更加容易取得,因為產業會開始致力於製造和銷售,而不再仰賴黑市或暴力。

根據史丹佛的法律教授,同時也是相關研究者 Rober MacCoun 的說法:立法後,藥品的稅前定價可能會下跌 90%。除此之外,大麻事業將有一個財務動機讓更多人口常態性的使用;一份最近為科羅拉多州收入部所寫的報告,結論出該州今年度近 90% 的大麻需求來自僅 30% 的使用者,而這些使用者每個月使用約 21-31 天。

改革者允許通過認證的企業切割非法市場,但必須維持一定的高價,以防止對藥物的依賴增加。一個「抑制使用」的重要方式是對大麻課以重稅,沿襲過去以規定和稅負取代犯罪的模式,科羅拉多和華盛頓州已經採用價格高稅率,這比較像是現在的消費稅。

但是加州大學洛杉磯分校的大眾政策教授 Mark Kleiman,嚴正的警告當價格隨著大麻市場在生產上的效率提升而降低,這些稅法就可能會失去其威嚇性。有個更好的方法是針對藥物本身的效力,可以各種不同方式測量,包含一批藥品中 THC 的含量,與通貨膨脹的趨勢來增加稅率。

立法者不應該重蹈近年在制定酒類相關政策時的覆轍 ──── 稅課的太少和允許產業高度集中(只有兩間公司卻掌控了約 75% 的現金美國啤酒市場。)

酒類的聯邦消費稅隨著濃度(白酒、紅酒、啤酒等)而有相對應的稅率。舉例來說,對 31 加崙的桶裝啤酒會課 18 美金的稅,而對 12 盎司的罐裝酒課五分錢。消費稅率最後一次修正的時間點是在 1991 年,儘管消費者物價指數比起當時已經增加 了 75%,大部分的州仍然會選擇維持穩定的消費稅率,一部分是因為嚴重的抗議聲浪加上酒業的巨大財富。而中央對啤酒的消費稅是每加侖課 20 分錢,或是每 12 盎司罐裝課兩分錢。

回到大麻,已經擁有醫學大麻市場的州,將必須確認使用者並沒有濫用權利來逃稅。舉例來說,在科羅拉多州,有超過十一萬 的人口擁有醫學用大麻卡。這些使用者可以用比買娛樂性大麻還低稅的方式買到醫學藥品;在丹佛,擁有卡的人共付城市和政府 7.62% 的稅,相對購買娛樂性大麻的 21.21% 低廉許多。

問題在於幾乎任何人在醫生的推薦下都可以獲得卡。所以制定者需要更謹慎的審查資格,並懲罰偽造建議的醫生。否則,對娛樂性大麻的稅負制裁將會輕易地被顛覆。

  • 在政策規範的制定上,如何宣傳行銷、產品的使用場所等也都是重點

除了稅負,還有相關的宣傳行為也需要規範。

舉例來說,在美國與菸業長久以來的抗戰中,有一件很重要的事是「廣告的重要地位」,因為菸品廣告(特別是在青少年和年輕人之間)在創造與維持對尼古丁的成癮程度上引起很大的影響作用。雖然大麻的成癮性遠低於菸,但這些決定合法化大麻的州別,仍必須實施限制大麻事業的廣告宣傳,特別是針對年輕族群,並禁止戶外的廣告和商品陳列,就像是菸廠商和州總檢察長在 1998 年所達成的協議一樣。

州政府必須要求適當的產品標籤和包裝,若內含任何影響精神的副作用。蘭德公司的藥品政策專家 Beau Kilmer 說:決策者可以限制大麻製成的糖果、飲料和餅乾的販售或者限制成分的有效含量,這些成分必須平均的分配在產品之中,也必須測試非法大麻製品的樣品中農藥、黴菌和其他雜質有害的程度。

為了以酒精來打擊大麻的使用,州政府可以要求這兩種產品賣在不同的地方,並且禁止大麻製品在酒吧與餐館的使用。專家指出,將大麻和酒精混合使用帶來的危害比分開使用還要為顯著。一項發表在《美國成癮物評論》對大麻影響駕駛的研究指出,不管是大麻或酒精都會造成損害,儘管均只使用少量。

  • 以菸商為例,政府應該小心不要再製造出權力傾天的恐怖企業

州應該區隔大麻的製造商和零售商,以保證產業並不會涉入政治和財務利益的衝突。

在實施酒類禁止令以後,美國立法委員為酒精產業採用一項三層式系統,以避免酒類直銷店(自產自銷)的重現,或著是透過貸款或受惠於釀酒人好處的酒吧出現。直銷店鼓勵消費者過多的飲用量,這可能會讓禁酒的努力化為烏有。科羅拉州多最初希望種植人也是零售商的考量則是在於,此舉可以讓合法的市場成長得更快,但這得在他們允許種植者專家化之後才有可能。

一直以來,州應該考慮將製造和銷售分開,就如同華盛頓所做的。州也不應該盲目的將禁酒法規複製貼上到禁止大麻的法規上。例如,州際的啤酒分配規定,不公平的防止手工啤酒商在許多地方銷售他們自家的產品,而這是個不應該被複製到大麻產業的狀況。

在產業的每個層級,授權的制度必須能打擊市場力集中在少數企業的現象。因此,回想美國在菸業的經驗是很重要的,因為當時也是權力集中於少數有錢的大企業的狀態。幾十年來,這些大型的菸商暗中破壞許多有可能使得他們的產品遭到控訴或禁止的科學研究。如果州政府允許大麻產業變得如此龐大,他們也可能會面對企業恐怖的毀滅力量,讓政策更難有約束力。

同時,州也必須謹慎地監督產業的每個層次,包含記錄藥品在產業鏈中如何進行轉移,避免合法大麻被運輸到其他尚未合法化大麻的城市或國家。

不管州決定要怎麼做,保持堅定的態度調整政策,讓合法大麻市場存在都是很重要的。政策制定者可能只擁有少許規範完整商業市場的經驗,因此各州隨著他們經歷的越多,保持警覺和維持更改作法的權利,都是很合理的。

最後,仍然參照科羅拉多州的經驗,其實大麻合法化歷時半年多到現在,除了大麻食品和父母親的焦慮以外,他們所面對的問題大部分都是普遍而且易處理的。

然而之前六月在丹佛舉行的大麻會議上,有些參加者被問到是否曾考慮「現存威脅」進入他們的產業中,例如未來可能的壓迫,將致使他們進監獄等風險。而這些與會者悲傷地認同了這個可能性,但他們也希望州政府能夠銳不可擋地用正確的方向掃除執行面與國會的疑慮和障礙。

目前這個政策仍在軌道上堅定的運行著,並跟著大眾意見與時俱進,期待通往未來甚至更長遠的道路。

【特別企劃】上篇:大麻根本不該被禁,只是人類害怕面對自己的慾望而已

(資料來源:The New York Times 1、The New York Times 2;圖片來源:柯震東 FB Page,CC Licensed)