作者:STANLEY CHEN。陳昱璋,就讀台大國企系,現為台大學生電視台社長。

探討「農業加值」、國際醫療」後,本文接續前兩篇,繼續探討自由經濟示範區的另一個示範事業──「教育創新」。

近年來,全球教育趨向自由化、國際化,而台灣正面臨少子化壓力,因此自經區中納入「教育創新」,以因應國際潮流並解決台灣高教困境,進一步優化高教品質,吸納全球人才。

所謂教育創新,指透過鬆綁國內相關教育法規(自由化),鼓勵國外著名學校與國內績優學校利用現有空間,在台灣合辦分校、學院、專班或學程(國際化),以吸引外籍學生前來台灣就讀,解決台灣教育供過於求的問題(少子化),並提升台灣人才競爭力。

 現行高教制度與教育創新差異 (1)

 教育創新 6 大推動策略 (3)

圖片來源:國發會

這種合辦大學的模式很常見,紐約大學阿布達比分校即是一例,不算什麼「創新」,充其量只能說是跟上國際潮流。但我們真有必要搞合辦大學嗎?

  • 開放國外大學來台開分校、搞合辦,但這真能有效提升經濟和培養國際人才嗎?

質疑 1:在對岸擁有強大學生源的競爭下,台灣是否有能力一敵?

也許教育創新的構想很好,但外國知名學校願意來台灣共同設立學校嗎?

答案是不樂觀的。首先,台灣少子化、市場小,加上教育部希望新設學校財務獨立,不打算補助教育創新學校,對外國學校吸引力小。

再來,以華人世界觀之,近年來中國積極與外國學校合作發展高教,紐約大學便在上海設立分校,由於大陸人口多、市場大,相較台灣更具吸引外國學校設點,因此想在華人世界設點的學校自然會被對岸吸過去,根本不會想來台灣。

對此,教育部回應,臺灣仍具有優勢利基吸引外國大學,藉由降低來臺辦學門檻、與國內大學資源共享、提供人才培育奧援、法律保障學術自由等,仍能做成教育創新。除此之外,教育部也表示,教育創新以收外籍學生為主,不受國內市場大小影響。

不過教育部列舉的幾點台灣優勢,除了學術自由大陸做不到外,其它項都是各國積極在推動的,實在看不出台灣到底哪裡更突出了?

而且就算目標是招收外籍學生,又有多少外籍學生願意來台呢?除了大陸磁吸國際學生的不利因素外,事實上,台灣各大學早已透過各式合作,努力招收國際學生(外籍生、陸生、僑生)。合辦學校還能再收到多少學生?

難道透過與外國知名大學合作,引進國際課程及師資,真的就能擴大吸引鄰近國家學生來臺就學嗎?我們來看韓國的例子:

2003 年南韓設立「仁川特區」,並在 2007 年建設「松島國際大學園區」,採自由化經營方式,鬆綁教育規章,並補助學校,吸引包括美國的紐約州立大學石溪分校(State University of New York at Stonybrook)、維吉尼亞州的喬治梅森大學(George Mason University)及比利時的根特大學(Ghent University)等。

然而,2012 年後因為少子化、學費凍漲以及政府介入私校管制措施,不少名校已打退堂鼓,例如北卡羅來納州立大學(North Carolina State University)便以「經濟衰退的壓力」為理由暫緩計畫,並於 2010 年底決定退出。而其他留下來的學校則重新評估或只能努力向國外學生招手。

 韓國杜拜松島

圖片來源:大紀元

台灣的教育創新採用和韓國相同的方式,且同樣面對少子化衝擊,但沒有補助,再加上現在鬆綁法規政府在未來面對壓力時仍會出手干預,顯然與南韓一樣不具合辦學校的吸引力。

質疑 2:教育創新衝擊現有體系:多餘學校怎麼退場還是問題,就又要招來國外學校?

雖然外國學校對台灣不會感興趣,但若真的進來了,將衝擊已慘澹的高教體系。國內面臨少子化和過多大學壓力,大學退場機制才剛啟動,一旦外國學校進入搶台灣學生,不利於高教體系的穩定。

教育部回應,教育創新除「占有國際優勢或國內發展極需要的學術領域」外,其他領域以招收外國學生為主,不影響國內學校招收國內學生。而且,秉持著競爭帶來進步的觀點,教育部認為讓好的教育進來台灣,才能培養優秀的下一代,而不是害怕競爭。

但是「占有國際優勢或國內發展極需要的學術領域」要如何認定?目前尚未有標準。

另外,雖然教育創新以招收外籍學生為主,但去除管制的大學確實較有競爭力,因此各大學將爭相進入區內去除管制,而目前規劃可以申請和外國大學合作的國內大學又多達六十多所(績優大學),數量之多必然排擠一般國內學生的資源。

質疑 3:加強教育國際化的方法百百種,開放外國學校來台真的有必要?

教育部認為,全球教育趨向國際化與國際交流,可透過本國學校與外國學校合辦學校來強化教育國際化程度,吸引外國學生來台就讀。

但此方法只是國際交流的其中一種方式,想增進國際交流,不必然要採取此方式。

事實上,台灣在教育上的國際交流已頗具成效。除了很多大學都有數十到數百的姊妹校,藉由交換、招攬僑生,在台就學的國際學生人數也不斷攀升,例如台大就以招攬外籍學生為目標,使台大的國際排名大幅躍進。

現有的國際交流方式已具成效,不必然需要再與外國學校合辦新學校來增進教育國際化,況且現行的姊妹校、交換學生、招攬僑生等方式較為溫和,對體制衝擊不大,反而教育創新冒著鬆綁法規的風險,去追求一個更高的國際交流,必要性自然受到質疑。

另外,國內外合辦學校的成效如何仍有待驗證,即使與國外優秀大學合作,對方也可能不會把實質的教學方式或師資帶進台灣,說不定只是用吸引人的名稱在台灣撈學費賺錢。例如 MIT 在台灣設立分校,MIT 的師資不見得會跟著進入台灣,反倒許多學生會衝著 MIT 的盛名而搶進讀書,讓 MIT 海撈一筆。

如此的教育國際化,恐怕無法優化台灣教育,對台灣沒有實質幫助。

質疑 4:法規鬆綁、行政化,這樣一來教育部還管不管得住合作學校?

為吸引外國學校,《自由經濟示範區特別條例草案》第 55 條鬆綁《教育法》、《教師法》與《大學法》,讓教育創新新設學校的教師聘僱、校長任用資格及遴選程序、校務會議組成及運作等事宜等,得由新學校自行訂定。

 示範區草案教育創新重點 (2)

 教育創新營運模式鬆綁項目及幅度 (1)

圖片來源:國發會

這等於是排除國家規範,讓學校可以在教師、校長、校務業務上自己定規則。

現行《教師法》在教師的解聘或不續聘上,有嚴格的法律要件保障,實質上是不得任意解聘或不續聘的長聘制。而自經區鬆綁後,在教師任用上,讓學校自己訂規則,學校可能為了壓低成本,調降教師薪資、師生比,並減少專任教師,以短期聘雇為主。如此不但教師權益受損,教育品質也可能惡化,有違教育創新理念。

當然,學校也可能為吸引優秀師資以提高競爭力,提高教師薪水,並提高師生比改善教育品質,以吸引優秀學生就讀。

自由市場競爭,會向下沉淪或向上進步,全在一念之間。

另外,《自由經濟示範區特別條例草案》第 57 條也規定,有關合作學校設定基準、學校共管機制、設立條件、變更或停辦要件、監督、招生、學生修業、教職員進用、採購、內部稽核及其他事項,由教育部訂定辦法。

也就是說,控管新學校的權力,從教育相關法規轉移至教育部的行政命令。

有人便質疑,教育部連目前私校的囂張行徑都無法約束(教育部面對部份私校淘空校產、胡作非為的舉動呈現無法可管的困境),怎麼可能有辦法約束自經區合作學校?

若將原先《教育法》、《教師法》與《大學法》的規範空白授權給教育部,萬一教育部管不住,可就真的無法可管新學校了。

於是,教育部在《自由經濟示範區草案法規影響評估報告》回應,教育創新以績優學校優先,一定是表現良好的學校才能辦理合作學校。

另外,對於空白授權疑慮,評估報告表示教育部將訂定「授權子法草案」,針對雙方合作學校認定基準、學校共管機制、設立條件、變更或停辦要件、監督、招生、學生修業、教職員進用、採購、內部稽核及其他應遵行事項提出詳細、適當因應措施。

和國際醫療一樣,為降低空白授權疑慮,教育創新也成立個審議委員會,叫做「教育創新審議會」,讓權力透明化,避免立法結果傾向資方,也能確保教育部控管完善。

然而,難道績優學校就不會亂搞嗎?而授權子法草案終究是行政命令,就算訂定的再完善,未來也是可以輕易修改,仍缺乏法律地位的保障。至於委員會是否真能發揮成效,只能看實際執行的結果了!

質疑 5:享稅賦優惠,合作學校可能「假辦學、真斂財」藉教育之名開餐廳、旅館、工廠等等等

《自由經濟示範區特別條例草案》第 55 條規定,自經區經管的公有不動產,得出租或設定地上權,不受國有財產法及地方公產管理法令相關限制。

《自由經濟示範區特別條例草案》第 56 條規定,分校或學院進口用於教育研究或實驗之必需品,免徵關稅及營業稅;其所有供學校使用之不動產,經所在地直轄市、縣 (市) 政府同意者,免徵房屋稅及地價稅。

這兩條讓學校可以自由運用土地,並享稅賦優惠,本是擴大學校決策空間,但由於教育實習與營利事業界線模糊,可能有「假辦學、真營利」的情形發生。也就是說,外國學校來台設立分校後,可能經營產學合作的餐廳、旅館、健康中心、醫院、工廠等,並享稅賦優惠。

事實上,現在就有這類案件在私校發生,例如長庚醫學院經營的醫院取得免稅優惠,就算目前有規定免稅範圍限於教育勞務,也無法確實規範。

同樣的,即使教育創新的土地、設備免稅範圍明確訂定於學校提供教育勞務所得的收入(如學雜費、學分費、學生宿舍住宿費等),並不是校內任何的經濟活動都可以免稅,但以目前難以管制的情況來看,未來自經區恐怕也無法管制。

質疑 6:法規鬆綁,會不會讓學校為了競爭把教育商品化、學店化?

教育相關法規鬆綁意謂教育走向商品化,當學校不受法規限制而有更自由的決策空間、老師不受特別待遇保障而成為一般勞工、學校在市場中以競爭力決定高下、如何從學生身上獲利做多成為學校經營的思考準則,都不利於教育的公共性。

有些人不喜歡教育商品化的發展,認為這樣讓學校變學店,有辱教育的神聖使命。而去除管制讓教育商品化,可能導致教育階層化,讓有錢人可到區內讀好學校,沒錢的人只能讀區外學校。

相反的,有些人則認為沒有階層化問題,只是給大家更多選擇。目前滿街都是補習班、才藝班,就是給民眾自由選擇在義務教育之外,另外要接受什麼樣的教育。且想念優秀大學的學生本來就可以出國念,現在只是不用出國唸書移到在國內就可以念而已,階層化是多慮了。

不過無論如何,鬆綁法規讓教育商品化,都不利於維護教育的公共性,因此除非非鬆綁不可,我們都不該輕易鬆綁。

質疑 7:開放教育創新是想招外國人,但會不會變相成為中國人移民台灣的跳板?

一個常見的擔憂是,中國人可能借各種手段移民台灣。開放教育創新後,萬一中國人來台唸書,變相移民台灣怎麼辦?

對此,國發會主委管中閔不斷重申,自經區大學的合作對象為「外國」大學,「外國」博士生的配偶或未成年子女得申請隨同入境居留,而外國包含「港澳地區」,但未包含大陸地區。

因此,自經區的合作大學不包括中國,中國學生也不適用自經區招收國際學生的辦法,只能依現行法令來台,而陸生的配偶或二親等內直系血親(不含兄弟姊妹),每學期也只能申請來臺探親 1 次,期間為 15 天。

顯然陸生及其家屬不可能變相移民,不過中資卻有可能包裝成港資或澳資參與學校合作,因此投資審查標準必須更加嚴格。

  • 教育的確需要救、台灣人才的確需要培養,但是自經區的提案卻看不到答案

也許我們需要國際醫療,但我們不需要教育創新。

教育創新和國際醫療都隨國際化而生,但台灣確實有醫療技術優勢適合發展國際醫療,而教育創新卻敵不過中國磁吸,除了學術較自由外,幾無優勢可言,對學校和學生都沒有充分吸引力。

此外,雖然教育創新和國際醫療一樣有商品化的問題,但不一樣的是,國際醫療面臨國際競爭與醫師外流的急迫困境,需要部分鬆綁來解決問題,且國際化的營收將回饋健保;但教育創新並無急迫困境,就算各國趨向教育自由化與國際化,而有些大學教授被挖角,但他國的教育政策並不會直接導致我國的問題,沒有嚴重到教師大量出走,會沒有老師教課的地步,因此是否有必要冒著教育商品化的風險與疑慮,來創造國際交流的機會,有待商榷。

若真的要促進教育國際化,目前現行的方式已有卓越成效,不一定非合辦學校不可。

至於教育自由化,雖然是國際趨勢,但在大幅鬆綁法規之前,必須確保各校能遵守規範,教育部規範的落實,且教育品質應優化而不是惡性競爭,並防止學校利用土地與稅賦優惠經營其他事業。

最重要的是,在自由化的過程中,不可輕易丟失教育的價值,尊師重道、百年樹人應是中華文化教育恆久價值,若全部交付市場未免太過可惜。

總體而言,教育創新和國際醫療都不利於教育與醫療的公共性質,但國際醫療的變革有其迫切性,且醫療特區可產生聚集經濟與產業鏈加值效果,又回饋健保,而教育創性比較是純粹跟潮流,意義不大,若要追求國際化,目前的交流方式已足夠,且台灣不具國際教育吸引力,開放的幅度又較國際醫療大,區內區外衝擊更大,加上教育實習與營利界線模糊,管控土地利用與稅賦優惠相對較困難,種種因素皆不利於教育創新在台灣發展。

紐約大學、MIT、哈佛大學來台設立分校聽起來很酷,但若我們沒有優勢吸引他們,且事實上也沒有必要吸引他們,卻為吸引他們犧牲教育的美好價值,只因盲目追求國際潮流,但結果可能什麼也沒得到,那麼是不是該退一步思考,我們到底要追求什麼樣的教育?什麼要的創新?

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(轉載自合作夥伴《維京人酒吧》;圖片來源:Jirka Matousek,CC Licensed)