從不同面向來看,美國的掃毒戰爭沒有達到預期目標。違禁藥品的使用情形在過去幾十年沒有顯著改變,而原本希望藉由提高價格,讓使用者更難以購得毒品的經濟手段,也同樣失敗。

如果掃毒戰爭失敗了,我們要如何面對其他違禁藥品?

連「白宮毒品政策管制辦公室 (ONDCP)」也同意這場戰爭失敗。在詳列歐巴馬政府反毒策略的新聞稿中,ONDCP 代理負責人 Michael Botticelli 寫道:「這項新策略… 摒棄以往思維,我們不再認為可以用逮捕、監禁的方式根除美國的毒品問題。」

可以確定的是,白宮的新策略不全然用監禁、執法的方式對抗毒品,但 Michael Botticelli 的陳述承認了過去 40 年的掃毒戰爭,並沒有達到預期成果。有鑑於掃毒戰爭失敗以及大麻合法化的普及,許多毒品政策專家正在思索下一步。如果掃毒戰爭無效,我們應該如何處理像海洛英以及古柯鹼這類違禁藥品的使用?是不是一開始就不該將違禁藥品視為非法?

我向三位毒品政策專家請益。他們同意毒品入罪化的策略明顯失敗了,但毒品政策的下一步該何去何從,仍是個需要辯論的議題。

各方都同意掃毒戰爭失敗

不論學術背景或政治傾向,許多毒品政策專家的共識是毒品入罪化沒有用。這些專家包括來自加州大學洛杉磯分校的毒品政策專家 Mark Kleiman、來自哈佛大學和卡托研究所的經濟學家 Jeffery Miron、來自辛辛那提大學的毒品歷史學家 Isaac Campos。

掃毒戰爭聚焦在追查毒品生產者和毒販,希望在使用者拿到毒品前就能阻斷供應源。這個想法是希望減少供應量,以便造成毒品價格上漲,讓毒品使用者負擔不起、或讓毒品不再垂手可得。

要檢視這個策略是否成功,可以看毒品價格是否的確在此期間上漲。依照白宮 ONDCP 最新的報告顯示,事實和預期有落差。古柯鹼、純古柯鹼、海洛英的價格在過去幾十年先經歷急遽下跌,再維持平穩;而甲基安非他命 (meth) 的價格自 1980 年代就沒有太大變化。

圖:純海洛英每公克批發價的中位數。

 

另一個衡量毒品戰爭成功與否的指標就是確切的毒品使用率。相較於 2002 年的數字, 2012 年大麻以外的違禁藥品使用率稍微下降,但「美國全國藥物及健康調查」仍然顯示使用海洛因的人數在去年或上個月有向上增加的趨勢。

圖:在過去一年違禁藥品使用人數百分比。圖示從左至右分別是非大麻類違禁藥品、、古柯鹼、海洛英。

Campos 在其研究中分析歷史數字後表示,藥品濫用和藥物管制政策沒有顯著的相關性。文化轉移、流行、人口結構改變反倒才是造成數據上下波動的原因。

「沒有實質證據顯示毒品入罪化造成使用率大幅減少。」因為試圖抬高毒品售價或減少毒品使用率的雙雙失敗,毒品政策專家大致同意掃毒戰爭失敗,尤其是毒品入罪化這項措施是無效的。

這也使專家們認為毒品入罪化的代價太高而且沒有實質效益。先前的政策造成大量監禁、違禁藥品的市場由暴力犯罪集團把持、且僅對少數人造成影響。現在他們認為或許毒品除罪化,以及在司法犯罪體制外追蹤藥物濫用會更有效果。

毒品入罪化可以減少毒品使用?

Kleiman 是接受訪談的三位專家中態度最為嚴謹的,就連他也支持毒品除罪化。他曾經反對這個想法,但在看過證據之後已經做好接受的準備。

「我的看法是,沒有實質證據證明毒品入罪化能夠大幅減少毒品使用。」針對除罪化是否足以解決問題,專家們意見分歧。雖然毒品政策專家在除罪化這一點上看法一致,但他們針對如何實施有不同意見。Kleiman 支持持有毒品應該除罪,但販售毒品仍應被視為犯罪行為。此外,他認為使用毒品後會惹麻煩的人,也該受到某些限制。

Kleiman 說:「如果某人同時是海洛因使用者、又是闖空門的盜賊,而且停止使用海洛英才能停止他的竊盜行為,那麼要求這個人接受勒戒完全合理。同樣的邏輯也可應用在要求酒駕者戒酒。」

Kleiman 指出「全年無休清醒計畫」足以證明這麼做會成功。這個計畫要求每一位因酒駕而加入計畫的人,進行一天兩次的酒精測試。無法通過測試的人會被關進監獄幾天。在南達科達州施行「全年無休清醒計畫」後, 2006 年至 2007 年間與酒精相關的交通死亡率下降 33 %,是全美下降幅度最大的地區。

販售或散佈毒品不應除罪化

Kleiman 在一篇研究報告中分析夏威夷的違禁藥品戒除計畫。計畫施行後,在藥物檢測時呈現陽性反應的參加者大幅減少,而在後續追蹤的 3 個月、 6 個月、 12 個月間被逮捕的機率也顯著下滑。Kleiman 並不支持販售或散佈毒品的除罪化。但另外兩位專家認為,這麼做只會讓違禁藥品市場繼續被犯罪集團掌握。如果沒有合法管道販售或散佈毒品,犯罪組織便依然能藉毒品賺取暴利,並以此支持暴力活動。

Campos 說:「一旦毒品使用除罪化後,人們不必擔心被逮捕的風險,反而造成更多人使用,而黑市會因此更為猖獗。我們不知道情況是否會演變至此,但這是有可能的。」

不同毒品應有不同的取得管道

「使用海洛英最危險的事便是不清楚自己用的到底是甚麼。」但是 Campos 反對將所有毒品除罪化。他的理想政策是讓人們依照不同毒品有不同的合法取得管道。例如可以讓藥局提供低劑量的古柯鹼,而海洛英這類更易上癮、更危險的毒品,則必須在有管制的環境下提供,就像瑞士施行的「維持劑量計畫」,它有效減少海洛英使用者的犯罪和死亡。

「使用海洛英最危險的事便是不清楚自己用的到底是甚麼,你不知道純度有多高,很容易就過量。因此海洛因應該在某種制度下受到管制,讓使用者有更多安全保障。」

毒品合法化會增加毒品使用

Miron 認為舉凡持有毒品到販售毒品都應該合法。這會讓成年人持有任何藥品,也會讓以營利為主的公司加入銷售行列。他覺得合法化會根除黑市或者顯著縮減其規模,而目前黑市是犯罪組織和其暴力活動的金源。

Kleiman 警告與毒品相關的所有活動合法化會增加毒品使用、屆時將有更多惹是生非的人。以營利為主的藥品公司就像酒商和菸草商一樣,都希望使用者越依賴他們的產品越好,因為這些重度使用者相較於其他人會買更多的毒品、酒、菸草。以科羅拉多州的合法大麻市場為例,使用量佔前 30 % 的重度大麻使用者,其需求量佔了整個市場的 90 %。

Kleiman 說:「這種產業的營運目標恰恰牴觸大眾利益。」Miron 本身不支持販售或散佈毒品合法化,他認為容易上癮的烈性毒品很難像酒精或菸草一樣課稅或管控。他表示:「你絕對可以合法化這些行為,也可以訂定商業化的相關規定,但這些是要分開討論的問題。」

除罪化缺乏實證

就算看了研究報告,專家們的意見有可能還是無法一致。因為沒有足夠證據顯示藥品濫用除罪化後會發生甚麼改變。

在大麻除罪化的議題上,專家預期最糟的情況是短暫的使用率上升,之後趨於平緩。葡萄牙在 2001 年毒品除罪化後,有研究顯示青少年的毒品使用率下降,但年齡介於 20 歲到 24 歲的青年人毒品使用率則是上升。

我們不清楚這個研究是否能適用於美國全面毒品除罪化,因為其中牽涉了不同的社會、文化和經濟因素,也不清楚從全面入罪化到全面除罪化的改變,會因為上述這些因素產生甚麼改變。最好的證據或許來自歷史。在美國結束禁酒後,Miron 發現與酒精相關的肝硬化死亡率上升了 10 % 至 20 %。即使他不認為這是大幅度的成長,但他承認:「飲酒量有增加。」

Campos 則追溯遠至 19 世紀晚期的歷史。在禁止之前,像古柯鹼這類烈性毒品在當時還算新奇,而美國對這些毒品幾乎完全沒有管制。人們即使沒有處方箋也可以在藥房購買,廣告商對外聲稱的獲利也和實際情況有出入。他說:「我們曾經歷過藥品濫用的完美風暴,那個缺乏管控機制的年代和如今人們大力提倡全面合法化的制度相比,我們知道濫用的比率不會高於過去太多。」

但 Campos 也提出警告:「[ 在除罪化後 ] 不久,特定毒品的使用率大概會上升。即使將某事列為非法,還是有人會去做這件事,沒有人會否認「非法」對某些人來說是沒有遏阻效果的。」也有證據顯示合法市場不必然會導致毒品使用增加。酒精和菸草有其問題也有合法市場,但中學生吸菸或飲酒的頻率是減少的。提倡大麻合法化的人因此認為,合法、有管控的市場能夠降低最需要保護族群在毒品上的使用。

圖:過去 30 年美國中學生使用合法藥品的百分比。

Campos 指出反菸草活動可作為示範,讓人們學習如何在合法機制下限縮烈性毒品使用。他也認為可以用公共服務宣導,讓大眾知道使用毒品的風險以及應該如何安全使用毒品。

不過 Campos 也承認,他不清楚古柯鹼和其他烈性毒品的相關宣導,是否會產生反菸草活動之於吸菸的效果。菸草在美國的致死性比任何藥品都高,因此很容易在警告大眾提高警覺之餘,不落入危言聳聽或誤導民眾。

圖:致死性比大麻還高的藥品 ( 2010 )。菸草致死案例: 480,000;酒精致死案例: 25,692;處方箋止痛藥使用過量案例: 16,651;非處方箋的藥物使用過量案例: 16,195;大麻致死案例: 0

(資料與圖片來源:vox