作者:STANLEY CHEN。陳昱璋,就讀台大國企系,現為台大學生電視台社長。

服貿爭議暫歇,行政院的另一項經濟大菜「自由經濟示範區」爭議逐漸浮上檯面,雖然因為此計畫大致上不牽涉到對岸,民間反彈聲讓不如服貿,但在在野黨杯葛和國民黨強行通過的老戲碼下,自經區的路仍走的顛頗。自經區想在立院通過,大概還需要一段時間。

除了政治上的障礙,民間也有對於自經區的各項質疑。而主導自經區的國發會主委管中閔倒是從服貿中記取教訓,除了基本款公聽會,國發會還先發制人製作懶人包供鄉民取用,也舉辦網路直播的「國發會 Online 自經區網路溝通會」,邀請鄉民和網路媒體參與,甚至召開北中南東經貿國是會議,與自由化的支持者和反對者一同探討全球化潮流的應對之道。

國發會確實也有聽進民間學者的建議,針對《自由經濟示範區特別條例草案》提出修正案,廢除新設示範區徵地條文、嚴控示範區環評標準、縮小排除動保法範圍、排除農業加工內銷、加強農產原料的檢驗與管制等。

整體上,在修正案中,自經區草案走向大家能接受且有共識的方向。

「自經區修正案」

 修正案 1

 修正案 2

圖片來源:國發會

本文將探討各界對自經區五項示範事業(智慧物流、農業加值、教育創新、國際醫療、金融服務)之一的「農業加值」的疑慮,並解釋政府的應對和修正方式。

  • 農業加值,就是智慧物流農業版!

隨著國際上貿易自由化的發展,過去受到重重保護的農業,將被迫面對國際競爭,為因應此趨勢,管中閔認為應改變農業經營思維,跳脫單一農業點,從整條農產品產業鏈視之,試圖提升整條產業鏈價值,擺脫農業保護主義,打造農企業,讓農業變成強而有力的產

在這樣的思維下,農業加值於焉誕生。

不過在談農業加值前,我們得先談「智慧物流」。

智慧物流,是給予加工業者進口原料「外銷免關稅,內銷 10% 以內免關稅」的優惠,並採用資訊管理系統,以物聯網思維,建立電子帳冊,政府便可在遠端監控送至區外加工的貨品,因而允許原料流至區外加工,再運回自經區出口。

此設計稱為「前店後廠」,前店指在自經區內接單的業者,後廠指在區外加工的廠商。當然,自經區不強制業者採用前店後廠的設計,加工業者也可「店廠合一」,如在屏科園區經營契作或衛星農場(指在加工廠外從事農業活動)。但要享自經區優惠,必須前店在自經區,或者店廠合一在自經區。

透過智慧物流與前店後廠,進口免稅優惠可延伸至台灣各地,擴大生產動能,進而吸引投資,增加工作機會。

「自經區智慧物流圖」

CG03 自經區雙軌示範機制

圖片來源:公視有話好說

而農業加值,其實就是智慧物流的農業版。農產加工採前店後廠的生產方式,進口農產原料免稅,再運至區外或區內生產,最後運回自經區出口。

自經區期望藉由全新的營運模式,帶動農產原料需求,提高農民收益。

除了進口原物料免稅,農業加值初步基地設在「屏東農業生技園區」,便是希望借助屏科的生物技計技術,結合業者優質的加工技術,為農產品創造價值。

農業加值優先推動產業包括觀賞魚及周邊產業、農業生技產業(含動物用疫苗),以及農、漁、畜產加工業等。

「自經區農業加值圖」

CG02 自經區農業加值

圖片來源:公視有話好說

質疑 1:智慧物流可靠嗎?會不會有走私問題?

不過畢竟是全新模式,不免有人懷疑,資訊系統是否完善可靠?進口農產品流到區外加工,不會流到國內市場嗎?

在自經區公聽會的報告中指出,財政部已著手制訂電子帳冊相關法規,業者可依法規自行委託資訊業者導入系統,未來相關部會也會積極輔導業者了解與熟悉智慧物流的營運模式。

但據《上下游》報導,有農政官員私下坦承,針對進口原料與最終加工品在區內與區外的流通,目前還沒有一套有效的管理方法

加上農產品走私比比皆是,例如中國茶葉走私進入台灣,與台灣茶葉混裝早是公開的秘密,政府無力遏止,更讓人擔心直接開放進口加工真的管的住嗎?

 農產品流出 - 上下游

圖片來源:上下游新聞

另一個走私的例子是乾香菇,台灣加入 WTO 後,以關稅配額開放,對中國則是完全不開放,以保護本土香菇農。然根據統計,2003 年台灣香菇產量達到 19,262 公噸,但次年卻衰退 34.85%,一直到 2005 年才恢復正常產量。

有學者探究本土香菇產量起落的原因,發現乾香菇走私問題嚴重(請參考:中國走私香菇在台攻城略地,四年來,台灣菇農產值損失六億!),造成台灣的香菇市場價格不穩定,而國內香菇生產成本較高,市場價格下跌造成菇農利潤減少,降低菇農種植意願,使得國內香菇產業萎縮。

雖然農產品走私和開放後的流向監控是兩回事,但也凸顯了海關無法杜絕走私的事實,直接開放農產原料進口後,一方面雖然提高管理的可能性,但一方面走私品也可能隨其他合法的原料進口送至區外,之後再流入國內市場,因此走私的可能性也是農業加值應考慮清楚的。

質疑 2:開放免稅進口農產原料,會不會衝擊我國農業?

農業加值站在產業鏈的角度,透過提高整條產業鏈的價值,完成農業加值的目的。但若站在純農業的角度,不免擔憂,若高放國外農產原料進口加工免稅,雖然確實餅做大後國內農產原料需求有可能跟著提高,但國外農產原料也可能取代我國農產原料,對我國農業造成衝擊。

例如,開放國外鳳梨進口免關稅,鳳梨酥業者將能取得國外便宜的鳳梨製作鳳梨酥,雖可能帶動整條產業鏈發展,增加農民收益,但國外鳳梨也可能取代本土鳳梨,反而讓農民失業,在還沒開放前結果為何很難說。

另外,原先智慧物流的設計考量到加工業者內外銷彈性,給予加工業者 10% 內銷免稅空間,但反映在農業加值上將變相使農產品可免稅進口,並可能取代國內農產品市場。

因此國發會修正案將農業加值排除在 10% 之外,農產加工品必須全數出口,解決國內農產品市場可能被取代的問題。

「內銷 10% 免稅排除農產品」

 修正案 3

圖片來源:國發會

儘管不開放內銷,開放外銷免稅使用國外農業原料,仍引起對於台灣農業原料在加工外銷部分被取代的擔憂。

對此,國發會不斷強調農業加值是「把餅做大」和「創造新的餅」,除國內農產品具特殊風味、競爭力不容易被取代外,藉由鬆綁對加工業者的限制,可擴大業者對農產原料的需求,連帶帶動農業產值。

然而,這種我國農產品很強不怕競爭的說法恐怕難以服人。

再以鳳梨酥為例:

農委會主委陳保基說台灣土鳳梨具獨特風味,台灣鳳梨酥業者難以捨棄台灣土鳳梨而用國外鳳梨來做鳳梨酥。但事實上,台灣鳳梨品種早已外流,業者拿台灣鳳梨到中國或東南亞栽種,種出來的味道和台灣的差不多,但成本卻便宜很多。因此,若自經開放進口免稅,便宜的國外鳳梨非常有可能取代本土鳳梨,且口味上一般消費者很難分辨。

再以花生為例,中國是花生大國,栽培面積佔全世界四分之一,產量占世界三分之一。台灣花生仁價格一斤 70 多元,中國只要 6 – 8 元人民幣(換算成台幣約 30 – 40 元),不到台灣的一半,且雖然花生從對岸過來會受潮變味,但打成花生醬後根本吃不出來,因此自經區開放農業原料後,便宜的中國花生很可能大規模取代本土花生。

對此,農委會解釋,台灣花生用來做成花生醬的比例很低,花生醬大多進口,且從中國進口,若能將中國製造花生醬轉移到台灣製造花生醬,投資與工作機會都能留在台灣。

但無論取代的可能性多低,都無法否認進口便宜農產品加工外銷,在外銷原料上,確實有國內農產品被取代的風險。而且在尚未開放前,各種預估、推測都不一定準確。

有學者建議,應明文規定農產加工使用國外原料和國內原料的比例限制,但農委會的立場始終不強制要求業者使用國產原料,因為他們認為,若強制訂定使用國產原料比例,業者將失去營運調配之彈性。

陳保基表示:「我們在審查階段時會去了解,是否衝擊國內農產品,但是不會在條文中明定使用國產原料的比例。」

且農委會認為,農業加值針對的是高級加工,不會影響國內初級加工(如切割豬肉)或生鮮農產品市場,因此農業加值對國內農產品的衝擊不如想像的大。

除此之外,農委會也允諾成立「農損基金」,自經區修正案中也訂定政府審查進駐示範區之農業加值事業標準,應考量與現有市場有所區隔,且應以外銷為主等予以把關,不會核准對國內農產品產生大量效果之事業進駐示範區。

「訂定農業加質審查原則」

 修正案 5

圖片來源:國發會

進一步,自經區也將轉守為攻,輔導進駐示範區廠商與農民簽訂契作,在帶動農產需求之餘穩定農民收益,不過詳細的契作計畫與相關法規目前尚未看到。

訂定審查標準、設立農損基金、輔導廠商與農民簽訂契作都有助於減少農業加值的衝擊,並確實拉抬整條農業加工產業鏈的價值。

但訂定審查標準之外,建議農委會也正面表列開放進口免關稅的加值項目(若覺正面表列有違法規鬆綁目標,負面表列也行),且該項目應以台灣缺乏的農產原料為主,例如茶葉,台灣茶葉不夠用,大多從國外進口,就可開放進口免稅做成茶包,再外銷全世界,一方面擴大茶包產業鏈規模,一方面又避免衝擊國內農業體系。

不過,可能因進口農業原料免稅受到傷害的比例有多高呢?在國發會的《自由經濟示範區草案法規影響評估報告》中,根據工業局的數據,農業產值 4800 億元,其中農產品用於加工約 37%,大概 1700 億,而這之中又有超過 8 成屬於初級加工(切割豬肉、碾米等),因此屬農業加值範圍的高級加工占全部農業產值約 5%,若以現今加工食品 12% 外銷、88% 內銷來看,外銷高級加工占總農業產值 0.6%。也就是說,會因農業加值受到衝擊的部分占整體農業產值 0.6%。

這 0.6% 的組成為部分用於加工外銷的茶、鳳梨、紅豆、花生等你想的到的加工作物,其實只是很小一部分會受到損害,因為國內大多農產品仍屬生鮮食品、初級加工或在國內銷售的加工品(紅豆餅、蘋果派、鳳梨酥等),所以農業加值並不會對農業部門有什麼天翻地覆的變動。

但是沒有人應該被犧牲,這 0.6% 的農民很少也不該被理所當然的犧牲,政府在積極開放的同時對可能受到衝擊的人們應負起全責,運用所有工具協助他們避開衝擊、強化戰力。

質疑 3:農業加值是不是開了後門,讓中國管制農產品進入台灣?

也有人質疑農業加值變相開放中國 962 項管制性農產品(原為 830 項,因號列更動,最新項數為 962 項)進口台灣。

這點多半是危言聳聽,雖然中國管制性農產品可進入自經區,但加工後必須全數出口,絕不能內銷,因此並沒有進入台灣。

台灣大學農業經濟學系教授徐世勳認為,花生為管制的中國農產品,但是美國 Skippy(吉比)品牌花生醬在台灣販賣,使用的花生原料來自中國,對台灣的食品加工業者很不公平。

即便如此,讓管制性農產品進口加工,仍有走私流到國內市場的風險,且原本不能進來的農產品進來加工,雖對國內市場沒有影響,卻可能取代原本用於加工後外銷的國內農產原料,這樣要說有開放管制性農產品,還是沒開放呢?

修正案中針對中國管制性農產品(實際上是對所有農產品),授權主管機關考量台灣農業衝擊審核是否開放進口。

但為避免爭議,並適當保護農民,中國管制性農產品應直接排除在農業加值外較為合適。

質疑 4:國外農產原料在台加工後可掛 MIT

也有學者質疑,農業加工品使用外國原料,製成後卻可打上 MIT 行銷國際,若原料品質不好,可能傷及 MIT 品牌。

對此農委會回應,自經區內產品能否取得臺灣原產地證明,均依循國內現行規定,且申請及核發機制已行之多年,示範區內並未有特別放寬。

依我國《原產地證明書及加工證明書管理辦法》,能打上 MIT 除特殊情況外有三類產品:「原料在臺完全取得或完全生產者」、「加工或製造之貨品與原材料之稅則號列 6 位碼相異,且在台加工」、「加工或製造之貨品與原材料之稅則號列 6 位碼相同,但已完成重要製程或附加價值率超過 35%」。(請參考:臺灣製 MIT 微笑產品驗證制度原產地認定表

農業加值是要進口原物料,顯然不適用第一類原料在臺完全取得或完全生產者,加上加工後已變成不同產品,加工或製造之貨品與原材料之稅則號列 6 位碼不可能相同,因此也不適用第三類。

農業加值適用第二類加工後變成不同產品,且在台完成加工者。因此,農業加工品非常有可能符合此規定而打上 MIT 的標籤。

但這也表示,過去在台加工產品本來就可以掛上 MIT,不因是否在自經區生產而有差別。但未來自經區若大量加工出口,大量掛上 MIT,卻可能衍生認證氾濫,造成台灣品牌價值低落的問題。

不過有爭議的點主要是在中國,有些學者認為,中國管制性農產品不應該在台加工後掛上 MIT 出口。為甚麼其他國家可以,中國不可以呢?大概就只因為它是中國吧!

如果真想保護 MIT,不應針對特定國家,而該全面性的確保 MIT 產品品質。

例如,農業加值產品應標識原料產地,以區別原物料來源;另外,也可加強 MIT 審核標準,例如加工後的價值必須有顯著提升才能使用 MIT,以保護台灣品牌價值。

質疑 5:自經區加速通關程序,忽略農產品檢疫措施?

部份學者質疑是示範區放鬆農業檢疫,若不慎進口有毒農產品,再出口到世界,對台灣品牌將造成傷害。

然而,事實上,自經區仍包含農業檢疫。

雖然《自由經濟示範區特別條例草案》第 41 條為加速貨物通關程序,給予進口原物料免簽證優惠,但同時明定不包括「涉及國家安全、國民健康之事項」,而檢驗檢疫屬國民健康事項,因此農業加值不適用本條規定。進口農產品不管來自大陸或其他國家,均需依據我國 3,587 項農藥殘留容許量標準進行檢驗,並未放寬或免除檢驗。

在修正案中,也加強說明農產原料簡易並未放寬。

「加強農產品檢疫說明」 修正案 4

圖片來源:國發會

質疑 6:需要為了發展觀賞魚排除動保法規範?

觀賞魚為農業加值重點發展產業,為開放、加速觀賞魚品種入關以提高觀賞魚產業競爭力,《自由經濟示範區特別條例草案》第 47 條規定:「第一類示範事業因營運所需之野生動物或其產製品,其輸入、輸出、飼養、繁殖、陳列、展示及買賣,由管理機關審查同意之;且不受野生動物保育法第二十四條第二項申請資格與利用之限制。」也就是將農業加值排除在動保法之外。

 自經區 47- 上下游

 動保法 24- 上下游

圖片來源:上下游新聞

新加坡是發展觀賞魚產業的成功案例,因為新加坡開放的魚品種多,因此能培育不同品種衝高市占率,相對的,台灣因為開放魚種少,通關流程慢,即便技術好,市占率仍比不上新加坡。

但僅僅為了發展觀賞魚產業,需要把整個動保法排除在自經區之外嗎?如此自經區可能步上香港後塵,變成動植物走私天堂,任何鳥類、植物都能從自經區走私進入而不受規範。

另外,也有人批評,魚品種輸出入審查權交給自經區管理機關,是架空相關主管機關的權利。

因此,國發會的修正案補齊了這個漏洞,將草案第 47 條修改為僅「觀賞水族動物的申請進入與利用」不受動保法限制。同時,為強化管理,將輸出入之審查權維持在中央主管機關。

「限縮排除動保法範圍」

 修正案

圖片來源:國發會

但台灣動物社會研究社執行長朱增宏認為,新加坡的觀賞魚產業雖蓬勃發展,但是新加坡的觀賞魚進出口並未排除保育規範,而是嚴格落實《華盛頓公約》的保育規範、有效執行觀賞魚產業的防檢疫。

歐洲是全球最大的觀賞魚進口區,歐美的觀賞魚市場非常重視動物福利、入侵性物種的影響,其對觀賞魚來源國的檢疫、保育規範日趨嚴格。台灣若想提高觀賞魚產業的競爭力,必須提高檢疫及疾病管制的行政能量,同時輔導業者跟上全球保育潮流,否則即便開放開放魚種增加,產品種類增多,最後仍可能因為保育規範不及格而不受歐洲消費者青睞。

質疑 7:農業加值不是發展農業的好方法?

當然,也有學者完全不贊同農業加值模式。

世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧認為,農業加工品的價值來自原料,例如法國紅酒有價值,是因為我們知道其所用葡萄酒來自於法國的某片土壤,若法國進口全世界葡萄做成紅酒,可能就會失去其價值。因此蔡培慧認為,農業加值模式會降低台灣品牌價值。

瑞士巧克力能聞名全球,絕對不只因為瑞士擁有加工可可豆的優質技術,更重要的,是瑞士企業有將巧克力成品行銷國際的能耐。如果台灣只是純粹進口茶葉、鳳梨、高粱、育種魚蝦等等搭配國內農產加工後出口,雖然產值提高,但帶來的效益仍然有限。惟有強化農產品加工後的品牌行銷,讓農產成品能被世界看見,農業加值的潛力才能徹底釋放,因為品牌帶來的附加價值,是無限的!

關於農產的品牌行銷,微熱山丘、掌聲穀粒等品牌都是成功的案例,可做為政府借鏡。除此之外,農產結合文創也是個不錯的行銷方式,台灣民間和地方政府正嘗試將創新創意導入傳統農業之中,提供農業的附加價值。究竟在農產行銷上,政府應該扮演什麼樣的角色?政府又要如何運用民間資源協助農村導入創新創意?這些問題,值得進一步探討!

除此之外,我曾寫《紐西蘭,靠農業成為已開發國家?》一文,講述紐西蘭獨特的農業發展模式。

紐西蘭由政府主導整合農場與加工廠,成立單一品牌行銷國際,並將利潤與農民共享,這種馬克斯式的合作社生產方式,創造 Fonterra、Zespri 等世界知名的農業品牌。

紐西蘭不靠法規鬆綁做大餅,而是政府整合農業生產力量,迎戰國際市場,一樣能締造亮眼成績,值得台灣借鏡。

近年來,越來越多年輕人回到鄉間,運用所學,改良農業品種、設計魚塭設備、找出全新養殖方式、打工換宿、契作代耕、採用自然農法、構思數位化產銷通路等。於是,一波波年輕、聰明又富創意的青年從都市湧入熟悉又陌生的土壤,同樣也為台灣農業的未來找尋新的出路。

  • 所以說,農業加值加值了誰?

農業加值擴大農業原料需求,並利用生技、高級加工技術,提升產品附加價值,可以說,農業加值昇華從研發、生產、製造到出口整條價值鏈,整體上,確實可以吸引投資、創造就業,並帶動經濟成長。

但細步探討農業加值的過程,絕對得利的是屏科技術中心、加工廠商和經營業者,對一般農民來說,雖加工內銷市場不受影響,但外銷加工的農業原料卻可能被國外農產品取代,再加上中國管制性農產品可來台加工外銷,對台灣農業衝擊的憂慮始終存在。儘管高級加工外銷只佔台灣農業一小部份,加上修正案中訂定審查標準,把關對台灣農業衝擊過大的農業原料進口,且農委會祭出農損基金、輔導契作、衛星農場等模式保障農民,但能否讓台灣農業立於不敗之地,仍有待時間印證。

從制度層面來看,智慧物流、前店後廠這樣全新的經營模式,因為前所未有,實際執行上會有什麼困難仍是未知數,進口農產原料走私風險加大。

另外,雖然農業加值並不影響 MIT 認證,但也凸顯 MIT 認證過於寬鬆的問題,在未來會有大量農產加工品出口的情況下,若多數農產加工品都因在台灣加工而掛上 MIT,可能有認證氾濫的問題,造成台灣品牌價值低落。

水族動物的申請進入與利用排除動保法限制,雖讓觀賞魚業者可培養更多品種,強化競爭力,但也有可能因為違反歐美保育動物的潮流,而使得養育品種不受青睞,動保法要鬆綁「水族動物的利用」到什麼地步,有待商榷。

無論如何,農業加值不失為農業面臨國際競爭下的因應之道,但也絕非唯一的解決方式,深耕農產原料價值、農業文創結合品牌行銷、政府整合主導農業合作社、青年重回農村等,都是台灣農業可以再思考的方向。

  • 延伸閱讀

【Viking Bar 專欄】自由經濟示範區(1):台灣突破困境的王牌?
【Viking Bar 專欄】自由經濟示範區(2):為什麼主打智慧物流、農業加值?
【Viking Bar 專欄】自由經濟示範區(3):面對區域經濟圈的形成,這場改革只許成功不許失敗

(本文轉載自合作夥伴《維京人酒吧》;圖片來源:Jim Epler,CC Licensed)