自由經濟示範區 - 國發會

作者:STANLEY CHEN。陳昱璋,就讀台大國企系,現為台大學生電視台社長。

為了突破台灣經濟發展困境,政府推動自由經濟示範區,設置六海一空一農業生技園區(基隆港、臺北港、臺中港、高雄港、蘇澳港、安平港、桃園航空自由貿易港區以及農業生技園區)八個實體園區,計畫以法規鬆綁為主,租稅優惠為輔,鬆綁台灣與國際之間的貨物、人才、資金流通,並以智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務及教育創新五大「示範事業」為重點,全面釋放台灣經濟活力,突破台灣發展困境。

<自經區五大推動策略>

 自經區五大推動策略 - 聯合報

圖片來源:聯合報

上一篇介紹自經區在物流、人流、金流三個面相的法規鬆綁與租稅優惠。但是,聰明的你一定會問,這樣的自由化可以限制在示範「區」裡嗎?

  • 自由經濟示範區不是特區

外籍專業人士來台,難道要將他的活動範圍限制在自經區內,都不能到其他地方活動嗎?再以物流鬆綁來說,全新的營運模式便是將原料帶至區外組裝,這樣生產範圍已擴展至區外,又為何要特別設一個示範區呢?金流上,不但投資優惠適用於區外示範產業,資產管理等金融服務更不可能限制在區內進行,總不能要求所有參與示範的銀行都只能在區內進行服務吧?

既然自由化無法限制在區內,又為何要特別設置自由經濟示範區呢?

說到區,很多人會聯想到韓國仁川特區、中國前海特區、上海自貿區等經濟特區。

然而,事實上,自經區不是特區!

「自由經濟示範區」這名詞有個「區」字,很容易讓人誤會,然後把自經區和他國特區做比較。其實,自經區的概念並不限於區內,六港一空只是提供土地,讓示範事業接近交通要道,方便進口貨品與提供服務,真正自由的概念則超越六港一空,延伸至台灣各工業區、科學園區、加工出口區,甚至根本已是台灣全島。進一步說,只要屬於示範事業,區外為區內虛擬延伸,同樣適用法規鬆綁和租稅優惠。

因此,我認為叫自由經濟示範區是在自尋困擾,容易讓人誤解成特區,名稱改為「自由經濟示範計畫」更為合適。

沒錯!自經區應該是一個計畫,範圍不限於六港一空的實體區,而是先選定五個示範事業做自由化鬆綁示範,再逐步擴張至所有產業

簡單來說,自經區計畫的不是「區域自由化」,而是「產業自由化」,透過一個一個產業自由化,最終達到全島經濟自由化的自由貿易島。

而目前選定先行自由化的示範事業有,智慧物流、農業加值、國際健康、教育創新,以及金融服務。

  • 智慧物流 ── 整個台灣,都是我的加工廠

當經建會(現合併為國發會)向工商團體說明自經區時,說了半天,大老闆們還是搞不清楚自經區和加工出口區有什麼不同?

聽不懂的癥結點在於,許多人都被早期加工出口區或是他國經濟特區的概念限制住,加上取名為示範區的問題,才會產生這些困擾。前文已述,自經區本質上並不是「區」,物流、金流、人流鬆綁延伸區外示範產業,這和限制在區內加工出口區或是科學園區很不一樣。

甚至,我們可以進一步說,自由經濟示範區是加工出口區的「威力加強版」。

過去,由於政府監控能力不足,在加工處口區內進口原料雖免稅,但不能任意送至區外,只能在區內加工後直接出口。但加口出口區土地有限,能享進口免稅的廠商就這麼多,這樣的規定大大限制了加工區外廠商的發展。

試想,如果優惠可擴及全島,而不限至於加工出口區,就能大幅擴大台灣工業的生產規模,接連帶動產值與工作機會。

自經區要做的,便是政府透過物聯網、雲端平台和電子帳冊等資訊技術,發展出一套「全新的管理模式」,允許業者將進口原料送出區外加工、組裝,而政府則運用資訊技術在遠端進行監測,確保貨品流向,這便是「智慧物流」的概念。

智慧物流將加口出口不限於加工出口區,而是擴大到整個台灣腹地,台灣的每個角落都享進口原料免關稅優惠,每寸土地都是我們的加工廠。

於是,業者便可發展出「前店後廠」的「全新營運模式」。「前店」,就是在自經區內進行進口、倉儲、物流等業務,進口免稅,再將免稅貨品送至「後廠」腹地加工,加工後再透過物流系統送回自經區外銷。

為保公平,自經區進口貨品加工後 100% 外銷免關稅,10% 內銷免關稅,但若超過 10% 內銷,內銷部份就要補稅。至於大陸地區進口貨品,「原則」須 100% 外銷。

舉例來說,我今天生產了 100 台工具機,只要將其中 90 ~ 100 台外銷,當初進口的原料就免稅;但如果我只出口 89 台,11 台內銷,則內銷的其中 1 台因為超出 10 台內銷空間,必須補那 1 台的進口原料稅。

拿汽車產業來說,台灣是汽車組裝基地之一,所需零組件一部份來自日本,一部份來國內,如果是過去的加工出口區,組裝汽車廠設在區內進口日本零組件關稅才能減免,但現在只要在自經區進口,再送到台灣任何一個地方(通常是工業區)組裝,工廠不必設在區內,只要符合 100% 外銷或 10% 內銷規定一樣免關稅。如此不但可擴大生產腹地,提高生產規模,台灣本土生產的零組件需求也會跟著提高,帶起整條產業價值鏈。

<自經區智慧物流圖>

 智慧物流 - 國發會

圖片來源:國發會

智慧物流=保稅工廠概念+允許 10% 內銷空間+資訊科技系統

事實上,將免稅進口原料送至區外加工不是智慧物流的創新,現行法規下就有名為「保稅工廠」的類似規定。

保稅工廠和智慧物流的概念一樣,都是進口原料送至區外加工免稅。不一樣的是,保稅工廠沒有 10% 內銷的空間,成品外銷免稅,但內銷一律補稅。除此之外,企業申請保稅工廠困難重重,不但要準備很多帳務資料和附帶證明,行政流程漫長,主管機關最後也不一定會核准申請。即使成功申請保稅工廠,每月海關還要排一天查帳、查庫存,每年也會排一天陪同會計師盤點作業,確保進口原料沒有外流,這樣的過程相當繁瑣和繁複。

而智慧物流因為運用資訊科技輔助,政府監控容易,大幅簡化保稅流程,降低企業保稅的困難度。

也就是說,智慧物流=保稅工廠概念+允許 10% 內銷空間+資訊科技系統。

成效有多大?根據國發會資料,交通部從 102 年 8 月起至 103 年 2 月初,共核准 8 件自貿港區業者委託港區外廠商深層加工申請案,相較於 92 年迄 100 年只核准 9 件,智慧物流明顯讓保稅更容易獲准。

此外,擴大進口原料免稅帶動國內產值提高的成效似乎逐漸浮現。國發會聲稱,102 年六海一空自貿港區進出口貨物量及貿易值分別較 101 年成長 38% 及 33%,已超過示範區智慧物流成長率達 30% 之績效指標。

然而,101 年全球還處於金融海嘯後的景氣低壓之中,拿 101 年的貿易值來和 102 年景氣逐漸復甦的貿易值做比較,貿易值成長可能來自景氣好轉,不見得是自經區的功勞。因此若要論自經趨區帶來的貿易成長,國發會的資料並不適用。

  • 智慧物流將破壞國內產業鏈?

自經區的構想是,透過物流自由化提高國內加工產值,加工產值提高,不只進口原料增加,國內原本就生產的原料產值也會連帶提升。

然而,換個角度思考,任何產品都具有替代性,萬一進口原料免稅,進口原料變便宜,原本國內就有生產的原料就有被取代的風險。如此一來,台灣原本固有的垂直分工產業聚落,例如成衣、織襪、汽車組裝、精密機械、光學鏡片、自行車等等,其某個環節的原料可能會被國外進口品取代,良好的產業鏈便暴露於瓦解的風險之中,這對台灣的產業發展極為不利。

產業聚落競爭力,台灣可說是世界第一,眾多的聚落孕育出許多成功的中小企業。產業聚落透過進距離的垂直分工與水平分工,上下遊廠商間彼此合作、交換資訊,產生群聚效益,進而強化競爭力。

智慧物流可能破壞產業聚落,衝擊台灣所有中上游廠商,以擴大中下游加工廠的生產規模。我們應不應該進行這樣的發展模式?是不是要有配套措施避免故有的產業鏈遭到破壞,例如限制台灣有生產的原物料進口比例?這些問題都值得我們深思!

  • 農業加值 ── 丟掉舊思惟,打造農業 2.0

智慧物流的想法,放在農業上,就是「農業加值」!

負責推動自經區的國發會主委管中閔舉例:「瑞士不產巧克力,瑞士巧克力卻是高級巧克力的代名詞。」

的確,瑞士不種植巧克力原料,而是從國外進口可可豆,利用國內企業的食品加工技術,再搭配自身品牌行銷優勢,將廉價的可可豆打造成高級的瑞士巧克力,讓全世界的人說到巧克力,就會想到瑞士。

如果,台灣也採用同樣的模式,進口茶業,搭配上國內茶葉,運用加工技術,輸出 MIT 高品質茶飲,是不是能打造出下一個立頓?

過去,台灣農業接受政府關稅保護和休耕補助,想盡辦法保護農民和本國農產品。然而時代變了,保護主義不再,全世界的經貿談判都在搬開彼此的農業保護磚塊,若台灣想迎頭趕上區域經貿整合,台灣農業必須擺脫保護主義就思維,勇於加值,勇於創新,勇於走出台灣,迎向世界。

走出國外後,如何取勝?農產品大家都差不多,台灣能贏的是加工技術。如同智慧物流,我們可以免稅進口國外農產品,搭配部分我國農產品,透過加工技術大幅提高農產品附加價值,再打上 MIT 品質保證,攻佔國際市場。

為提供農產加值所需台灣農產品,<自由經濟示範區特別條例草案>在農產加值部分,示範區外圍允許設置輔助性的「衛星農場」,進行原料生產,再送至區內加工。而這個「區內」,就是選入自經區範圍的「屏東農業生技園區」,為農業加值示範事業的技術研發與加工中心。

以前述茶葉來說,事實上現在台灣的茶葉根本不夠用,主要都是從國外進口飲用。既然台灣很多茶葉是進口的,我們大可擴大進口茶葉規模,譬如 90% 國外茶葉混合 10% 台灣本土茶業,並運用國內優勢技術,大規模加工成高級茶飲,再出口銷售,一方面提高農業生產規模與價值,另一方面也提高國內茶農的收入。

臺灣的高粱酒製酒技術好,但受限於國內高粱的產量,市場規模有限,若能自國外進口原料高粱製酒,不但不會與現在既有的產業競爭,反能將市場的餅做大。

除此之外,目前國發會指定發展的,是「觀賞魚及周邊產業」。觀賞魚顧名思義就不是拿來吃的,而是放在水族箱裡觀賞用。臺灣雖掌握觀賞魚養殖、品種改良、檢疫及疾病檢測等優異技術,但是在全球 5400 種以上流通的觀賞水族活體種類中,台灣僅開放約 460 種,多數魚蝦品種無法進入臺灣,導致廠商在與其他開放魚種較多的國家競爭時趨於弱勢。

透過屏東農業生物科技園區集研發、檢疫、進出口物流、行銷於一體,以及示範區的鬆綁措施,讓檢疫與報關同時進行,簡化流程,以及讓業者不受野生動物保護法規定,專案進口魚蝦,引入更多的觀賞水族品種,搭配臺灣既有魚種及魚缸設計、打氣幫浦、加溫器、LED 燈等等周邊產業共同發展,全數轉運出口至全球市場。

自 102 年 8 月起至 103 年 2 月初,有 9 家廠商獲准進駐屏東農業生物科技園區,主要投資項目包括:生技 3 家、機能性食品 2 家、畜產加工 1 家、觀賞水族生物及其相關產品 3 家,商品不僅新穎且多元化。農業加值的未來,指日可待。

<自經區農業加值圖>

 農業加值流程 - 國發會

圖片來源:國發會

  • 對於農業加值的質疑

農業加值的內涵,就是要讓農業不再處於弱勢受保護的狀態,而是配合加值技術改頭換面、脫胎換骨,成為有競爭力的高附加價值產業。

然而,台灣的農業現實是,農業就是弱勢產業,短時間要扭轉並不容易,自經區要改變傳統農業,弄不好可能造成農業極大的傷害,因此自經區在農業加值上遭到很多關注與質疑。

最常遭受的質疑是,農產品原料可以免稅進口,是不是變相開放進口農產品,尤其是開放中國大陸的農產品?

<自由經濟示範區特別條例草案>規定,農業加值得成品必須 100% 出口,與智慧物流不同,農業加值沒有內銷空間,進口加工的目的就是要提高附加價值後,出口爭取國際市場。

另外,也有人質疑,自經區沒有規定廠商進口農產品和使用本國農產品加工的比例下限,會不會導致食品加工廠都使用國外農產品,而本國農產品沒人購買?

對此,國發會表示,台灣的農產品具有勁爭力和特色,不容易被取代,例如鳳梨酥使用臺灣土鳳梨做餡料,帶動擴大臺灣鳳梨的生產。具有臺灣土鳳梨風味的餡料正是產品特色所在,不易被取代,亦不容被輕易抹煞臺灣農業的潛力。

台灣農產品自然會因其產地、品質和種植方式等有自己的特色和不可取代性,但國發會恐怕過於樂觀。因為當國外低廉農產品進入台灣,對本國農產品在加工原料市場上的排擠,仍是可預料的。

但如果能因為進口農產品將加工生產規模做大,進而提高對本國農產品的需求,就能對本國農業帶來價值。

假設今天鳳梨酥 90% 使用台灣土鳳梨,10% 進口,產值 250 億,國內鳳梨產值 225 億(目前實際產值);開放國外農產品進口免稅後,變為 80% 台灣土鳳梨,20% 進口,但如果產值因貿易自由化能擴大到 400 億,國內鳳梨佔比雖下降,但整體產值卻提升至 320 億。從 225 億到 320 億農業加值把原本的餅做大,讓農業收入提高,工作機會增加。

當然,若國內農產品使用佔比下降的速度超過市場因自由化而擴大的速度,對農業的衝擊就會變得很可怕,不可不慎。但實際開放後到底結果會是什麼,沒人知道,因此支持者和反對者各持對自身立場有利的推論,互不退讓。

其實我們可以選擇避開這樣的風險,拿國發會主委管中閔愛談的瑞士巧克力來說,瑞士本身不產可可豆,所以他們不用擔心可可豆進口對本國農業的衝擊。因此自經區在推行農業加值時,應考慮國內農業生態,台灣不產或供不應求的農產原料,例如:高粱、茶葉、觀賞魚品種,才可開放免稅進口,其他台灣本來就生產很多的農產品不能開放,以避開開放市場對本國農業的巨大衝擊。

可以確定的是,農業發展若不捨棄保護主義,不換個腦袋思考,創新求變,在區域經貿不斷要求拿掉農業保護的談判下,台灣永遠會被拒之門外。

接著就會有人問,不是台灣的茶葉或鳳梨,卻做成茶包和鳳梨酥,打上 MIT 標籤行銷國際,萬一農產品原料品質不好,不就毀了 MIT 的聲譽?

對此,國發會表示,進口農產品並非毫無限制,農委會仍然會進行進口農產品的把關,確保進口農產的品質。除此之外,業者對於農產原料的選擇,也會依照國際市場的口味、本國農產的特色、和農產加工成品的定位與形象而定,確實可能對 MIT 造成意外傷害,但是這樣的潛在風險也是可以避免的。

投鼠忌器,就什麼事也不能做了!

<各方對自經區農業加值的質疑>

 對自經區農業加值的質疑 - 公視有話好說

圖片來源:公視有話好說

但是國發會似乎太重視農產加工技術帶來的價值,而忽略品牌行銷一樣能創造收益。

瑞士巧克力能聞名全球,絕對不只因為瑞士擁有加工可可豆的優質技術,更重要的,是瑞士企業有將巧克力成品行銷國際的能耐。如果台灣只是純粹進口茶葉、鳳梨、高粱、育種魚蝦等等搭配國內農產加工後出口,雖然產值提高,但帶來的效益仍然有限。惟有強化農產品加工後的品牌行銷,讓農產成品能被世界看見,農業加值的潛力才能徹底釋放,因為品牌帶來的附加價值,是無限的!

關於農產的品牌行銷,微熱山丘、掌聲穀粒等品牌都是成功的案例,可做為政府借鏡。除此之外,農產結合文創也是個不錯的行銷方式,台灣民間和地方政府正嘗試將創新創意導入傳統農業之中,提供農業的附加價值。究竟在農產行銷上,政府應該扮演什麼樣的角色?政府又要如何運用民間資源協助農村導入創新創意?這些問題,值得進一步探討!

  • 智慧物流搭配農業加值,打造全新台灣生產模式

智慧物流運用物聯網技術、雲端平台和電子帳冊,打造全新的政府管理模式,使進口原料想免稅優惠且可透過物流送至區外加工,大幅放寬企業工廠的保稅限制,企圖藉此擴大生產規模,甚至發展出全新的經營模式。

然而,智慧物流鼓勵進口原料加工出口的思維,潛藏破壞國內故有產業鏈的風險,對國內中上游廠的衝擊可想而知。

農業加值則是企圖擺脫農業弱勢須要保護的舊思維,勇於發揮國內優良加工技術,進口國外農產品,搭配我國農產品加工,不但擴大生產規模,更提供農產品附加價值,行銷國際,讓台灣農業走上不一樣的道路。

但農產品進口加工本身就藏著排擠國內農產品的風險,應盡可能將開放範圍限縮在台灣沒有或生產不足的農產品,將風險降至最低。除此之外,農業加值不應過分注重加工技術,而忽略品牌行銷的重要性,若能導入民間活力,結合文創行銷,相信未來農業將有不同的風貌。

自經區除了智慧物流和農業加值這兩項製造加工業,也納入國際健康、金融服務及教育創新三項服務業。服務業「出口」是國際潮流,自經區納入金融、教育、醫療三項產值與未來效益相當高的服務業,企圖摸索服務業出口模式,將在下一篇詳細介紹!

  • 延伸閱讀

【Viking Bar 專欄】自由經濟示範區(1):台灣突破困境的王牌?

(轉載自合作夥伴《維京人酒吧》;圖片來源:國發會