曾經蒼翠的稻田,為何成為被圈圍分割的平地;一望無際的田野,何時開始出現一棟棟突兀的農舍;以農立國、農產繁盛的台灣,又怎麼僅存三成的糧食自給率?不知不覺間,台灣的農地面積被鯨吞蠶食,年輕一代只當農業是沒落的產業,但,我們有本錢失去農業嗎?

政大地政系教授徐世榮,身兼台灣農村陣線理事長,一直以來關注著台灣土地徵收的法令,並積極鼓勵農民捍衛自身權益,直指政策問題所在。台灣農業何以至此?除了經濟政策上的規劃,與浮濫的土地徵收也大有關係,近年來農地被徵收的案例不計其數,表面稱之為發展,背後的利益操作恐怕才是真正的目的。

  •  不敵工商發展  糧食自給率逐年下降

談及農業,徐世榮難掩落寞的神色:「在資本主義的社會裡,我們用產值考慮一切。」民國 50 年代,農業在 GDP 中佔不到 3%,因工業區逐漸增加,已開始出現農業與工業爭奪資源的情況,但當時農人的意見還較受尊重。民國 60 年代退出聯合國後,由於兩岸關係的緊張,也仍注重糧食自給率,訂定了一些管制農地開發的法條,用以保護農地。

隨著工業發展興盛,加工出口與工業區缺乏土地,開發的力量已無可抵擋,民國 85 年修訂「非都市土地使用管制規則」配合農地釋出方案,大量的農地開始變更為工業用地或建地,農業的地位也節節下降。

隨著 2004 年加入了 WTO,更加限制農業發展,政府亦鼓勵休耕,前年統計已有 24 萬公頃的休耕地,占總耕地面積約五分之一。如今,台灣農業的糧食自給率也幾乎是東南亞國家中最低的 32%;相較之下,工業大國如英國、德國都分別有七成與九成的糧食自給率,足見其他先進國家對糧食根本的重視。政府雖曾表示將努力提升至 40%,卻未曾有重大舉措,民間團體只好更加努力呼籲。

徐世榮指出,台灣政府用的是經濟產值比例的思維,輕賤農業,忽略了農地有許多其他價值,如環境生態的保存,文化及土地的關係,都是無形的重要資產。因此,他提倡農業多功能主義,強調三生:「生態」、「生產」、「生活」並重,追求永續發展,開創農業的新價值。

  •  「區段徵收」  官民合作還是強盜搶地?

近年來數起徵收案與抗爭,從南至北處處烽火,「區段徵收」這個名詞也出現了不下數次,有人認為區段徵收有機會讓人民賺到更多回饋,也有人認為這讓有心者更容易操作,從中獲取不當利益。

一般的土地徵收法適用於公共建設,直接發予補償金;區段徵收則是徵收的土地由地方政府規劃使用,被徵收者可分配得與原土地價格等值的坪數。乍聽之 下,這是政府與人民的共同開發事業,低價的農地變更為建地後,有機會賣得更好的價格,也有不少支持者認為這樣的方式讓大家都有利可圖,為何不願被徵收?

事實上,由於都市計畫完全掌握在政府手中,如何使用分配人民皆無權置喙。區段徵收後的土地分為三種類型,約有四成的「抵價地」,會配回給人民;二則是公共設施用地」,約占 25% 至 30%,其他 30% 至 35% 的配餘地則直接給予地方政府,可另外招標建設以獲利,也就是徵收總面積至少有六成的土地都掌握在地方政府手中,成為增加財源的好方式

在這當中,地方政府為獲得最大利益,會將「抵價地」的價格提高,農民所配回的面積自然變少,平均而言若能領回原土地面積的三成就算很幸運了,更重要的是,人民毫無拒絕的餘地。

「關鍵在於浮濫的土地徵收對人民的財產權、生存權是一種剝奪,並不是區段徵收看起來福利比較好,就具有正當性。」徐世榮舉例,如最近沸沸揚揚的「林口 A7 合宜住宅」案,以公權力徵收 200 多公頃的土地,卻只有 4.3% 的面積蓋合宜住宅,且此類徵收土地標給建商蓋房出售,大炒地皮以牟取暴利的目的顯而易見。

徵收農地轉變為非農用地,約有 61% 轉變為新訂都市計畫區,地方政府為何特別喜歡徵收農地並變更地目?徐世榮直言,因為農地不用繳稅,轉成建地後地方政府就有了稅收。從民國 79 年郝柏村任行政院長時,規定所有農地變更為建地一律採區段徵收,此種作法地方政府不僅可徵地價稅、房屋稅等,還有三成左右的配餘地可使用,犧牲農民的基本人權來成就地方政府收益,在他看來無異於「劫貧濟富」。

「我個人主張區段徵收要廢除,提高一般徵收的補償金,政府就是要拿地又不願意好好補償,收購價格非常低,就是剝奪人民的財產權。先進民主國家的徵收應該是要少的,是非必要不可為,但我們到現在還是成天都在徵收,即使解嚴也沒有改變,可以說我們的徵收一直都還在戒嚴時期。」徐世榮也感嘆,我們根本毋須這麼多都市用地,也不應用犧牲農業的方式來成就短暫的經濟效益。

  • 應補貼農業  鼓勵有機生產

歐盟許多工商業發達的國家,至今也仍重視農業,如瑞士一戶農家每年約可補貼 120 萬至 150 萬,為什麼呢?因為農業除了生產糧食,更是維持了農村地景與環境生態,當我們在歐洲看見美麗的農村景象,事實上是政府有心維持,為保護農業付出了相對的成本。

徐世榮繼續提出農業的貢獻:吸收二氧化碳、涵養地下水、養育農田中的生物……等等,都不是用市場機制可以衡量的。歐洲國家亦很清楚農業在生態產值的重要性,若沒有補貼,農業將難以維持,這樣的做法也確實頗有成效。

近年來有機小農的數量漸漸提升,徐世榮也建議應參考歐洲作法,必須讓務農之人有一定的經濟水準,才能維持產量、品質甚至繼續改良。尤其應推動健康有機的生產方式,才能讓大眾吃得安心,台灣的農藥使用率在全球數一數二,事實上對人體健康已有相當影響。

不斷的將農地轉用為建地,不僅讓環境遭受破壞,也危及食安。如農舍興建的開放,讓很多污染物質直接排放至圳道;2004 年發生的鎘米事件,銷毀 3 萬公斤稻米,便是廢水汙染了灌溉水源。理論上應該要積極稽查這些汙染案件,實際上政府卻做得很少,牽涉到財團利益時更是消極。

除了取締農地污染與補貼農業是重要方式,徐世榮所參與的台灣農村陣線,也重視如何吸收年輕人,讓農民年輕化。他說,如今的生產方式有許多機械化的部 分,相較傳統方式也輕鬆些。農村陣線的「夏耘」營隊更是招徠許多對農業有興趣的年輕人,鼓勵「青年進鄉」,讓務農也成為年輕人們對於未來的想像之一,重新 審視台灣的農業問題,期望為農業開展新的天地。

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(圖片來源:WIKIMEDIA COMMONSmeiji4fun4life, Edd Jhong, davidpc, CC Licensed)

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