川普沒那麼挺台,拜登也沒想像中糟 —— 分析:川普或拜登政府對台灣的「機會」與「挑戰」

(本文經合作夥伴 思想坦克 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈川普或是拜登政府對台灣的機會與挑戰 〉,首圖來源:擷取自 C-SPAN YouTube 頻道影片。)

【我們為什麼要挑選這篇文章】

美國總統大選進入白熱化階段,雖然現任總統川普民調仍落後挑戰者拜登,但是不到最後一刻,誰會勝出都無法確定!

2020 大選除了攸關美國政治、經濟外,對於世界政治版圖的影響也不可小覷,特別是在中國快速崛起之際,台灣該支持誰,才不會淪為架上的商品被賣掉?(責任編輯:徐子捷)

2020 美國總統大選辯論會。圖片來源:擷取自 C-SPAN YouTube 頻道影片。

文/賴怡忠

台灣人超挺川普,但川普真的挺台嗎?

最近因為一個 英國民調 發現台灣可能是全世界最挺川普的國家而引發不少討論。有人以此認為台灣人民缺乏國際觀,不知道川普本身在國際社會是多麼受到非議,才會因為近幾年的台美關係進展而沒有節制的拼命挺川,但也有人認為川普政府這幾年對台灣的善舉都可以看得到,支持台灣也有很具體的作為,不是嘴砲挺台而已,更認為拜登過去紀錄不良,因此相較之下當然會更支持川普。

只是對於前者來說,川普被高大上歐洲國家領袖討厭不代表他的政策在亞洲就是那麼引人非議,台灣基於自身利益與自身經驗而出現與歐洲領袖們不同對川普政府的判斷合情合理,畢竟四年前當川蔡電話會後,我們不是也收到一堆建制派高級知識人提醒台灣馬上會被川普政府賣掉的警告嗎?但四年後美台關係的進展卻成為其他國家急切想知道台灣是有什麼魔杖可以搞定這麼難相處的川普,建構出四年來世界少見的與美正面關係。

對後者來說,這四年來台美關係的確進展極為順利,但川普總統對這個關係的最大貢獻可能是因為川普沒有直接涉入,使其任命的挺台官僚可以自由而積極的處理。而這段期間中國對台灣無所不用其極的國際霸凌與恫嚇打壓,讓美國挺台與支持台灣作為的正當性更高也更自然。

另一位長期挺台的前美國國安顧問波頓有關川普輕視台灣、重視中國的描述,如與川普曾經被報導過的其他行為相比較(例如對黃之瀚訪台一事暴怒、說如再有川蔡電話會先徵求習近平意見、頻頻說習近平是好友等),並非沒有根據。因此如果認為這四年美國積極挺台是川普個人的結果,可能與事實不符。

過去一個比較流行的說法,包括筆者在內也這麼認為,就是拜登當選或是川普連任,對中強硬與挺台都不會變,因為這是少數在美國國會兩黨有共識的議題。這個判斷基本上沒有錯,但經過這幾個月的變化,特別是武漢肺炎肆虐的發展,逐漸出現細微的新變化。

雖然一般認為不論是川普連任或是拜登當選都會對中強硬,但細查之下可以發現,兩者強硬的強度、方向與優先順序等,會出現不同程度的著墨,而這些會導致對台作為的不同。 除此以外,他們如何認知台海議題,更會決定挺台的方向與內容。總而言之,雖然對中強硬與支持台灣的方向不會改變,可是方向、內容、與強度會有不同,這也難怪台灣民眾會對於一個自己毫無投票權的他國選舉,會這麼強烈關心,甚至比自己的地方選舉還更關注了。

對於那些指控台灣挺川普就是不夠具國際觀或不夠高大上的人,要了解會支持川普的國家不是只有台灣,大家雖然認為川普總統不好搞,說話可能很浮誇,甚至有人認為很粗俗,而拜登是檯面上可以端得出的人物,但不要認為拜登相對川普在亞洲就比較受歡迎,新加坡資深外交官 比拉哈里(Bilahari Kausikan)就指出,拜登在亞洲地區受到的質疑可能比大家明瞭的更深許多。

川普連任一定會維持積極挺台的現狀嗎?

川普如果連任成功,一般認為對中強硬與挺台政策會持續,因此比較具延續性。 這個觀察可以成功的前提是川普會持續用現在的國安團隊,或是新接任者會持續現在國安團隊的方向,同時川普也要持續放手給這些人操盤台美關係。 但問題是這些都是未知數。特別是川普連任成功,在沒有連任壓力下,他可能會更不受制於國會,也可能更不會接納其國安團隊的建議。如果川普念茲在茲的與中經濟協議的執行出現問題,而北京要求美國須以降溫台美關係為籌碼,否則不願履行美中協議,川普會如何應對這樣的要求就是個未知數。

如果國務卿龐培歐(Mike Pompeo)選後離職,新任國務卿是否會執行龐培歐路線就可能會是問號,因為川普政府不是沒有對中鴿派人士,如果鴿派影響力變得更大,川普第二任期的台美關係就不見得會有預期的進展。特別是現在因貿易代表萊海澤個人態度而遲滯不前的台美自貿談判,如果萊海澤留任,因報載萊海澤將美台自貿談判視為中國履行第一階段美中經濟協議的絆腳石,加上川普對萊海澤信任有加,這就可能會導致台美自貿談判可能會進入遙遙無期的談判深淵,這是我們要注意的。

此外, 川普政府積極挺台是事實,台灣對美國的友台作為也多感激在心,但川普的美國政府在國際事務上是積極退群,包括退出聯合國人權委員會、退出世界衛生組織、並打死不願加入「跨太平洋夥伴經濟協議」(TPP/CPTPP)。我們不是批評川普政府不應退出這些國際組織,但當美國都不在裡面時,美國支持台灣加入/有意義參與那些組織的正當性就更低了。

因此川普政府如果連任,固然感覺挺台與抗中的政策不會改變,但台灣也並非高枕無憂。另一方面,拜登如果當選,又是另一番局面。固然會有一些機會,但可能問題會變得更多。

拜登對中政策會比較硬,但不會比川普硬;會挺台,但不會比川普政府更挺台

雖然拜登的對中政策不會是歐巴馬政府的再版,而會比較強硬,對台政策也會較歐巴馬政府的作為更為積極,但從總體來說,如與川普政府相比,拜登政府應該不會比川普政府更強。可是如果看得更細一點,在台美 FTA、台灣加入國際組織等議題上,拜登政府的作為可會比川普政府更有施力空間。

拜登認為川普的「美國第一」政策只關心美國自己並搞壞美國最重要的外交資產:同盟關係,因此宣稱上任後要修補與同盟的關係,同時要回復對多邊主義、對跨國議題如氣候變遷等給予重視。 拜登宣稱上任後會重新加入世衛、不杯葛世貿組織的上訴法官任命。在對中政策上,認為美中雖然有競爭,但不是對抗關係,也不需要變成全面的對峙,更主張在氣候變遷、武漢肺炎等大規模傳染病等跨國性議題還是須與中國合作。

對於美中經貿問題,固然同意中國智財權的偷竊與其銳實力對美國滲透造成嚴重傷害,但不認同以關稅措施與對中貿易戰作為處理美中經濟問題的方法,更覺得美中脫鉤是個非常無厘頭的胡鬧。拜登團隊主張不能將美國的經濟問題怪罪中國,更應該要強本以強化自己的研究與教育能力,因此更不同意對中國來美國學習數理科技的學生給予限制,因為這些高級人才會強化美國的研發競爭力,同時也是美國對中國發揮軟實力的重要工具。

拜登主張他的政策是個維護中產階級的外交政策,認為川普刻意引導仇恨意識,把應該是美國自己要處理的內部問題外部化要中國承擔,並迴避自己的責任。拜登雖然一度宣稱支持跨太平洋夥伴協定(TPP),也曾表示 上任後會尋求重新加入 CPTPP,但這個立場之後被其團隊拉回去,強調需有所調整後才考慮加入

拜登願意「歸群」使得台灣尋求美國支持加入/有意義參與國際組織所得到的幫助,「理論上」會更為直接。畢竟當自己都不在群內,要求別人支持台灣入群的正當性自然很低。拜登雖然對加入 CPTPP 之後有所保留,其副手賀錦麗更是反對到底,但拜登起碼對台美 FTA 持開放態度,對 CPTPP 也不像川普反對到底,加上預期歐洲與部分亞洲國家與美國的關係在拜登上台後可能會變得比較好,因此在這些議題上,拜登政府的作為可能比與川普政府相較之下,能提供台灣更有效的支持。

印太戰略、新南向政策、供應鏈重組等問題重重

拜登團隊至今沒對印太戰略發言,對於這個區域的用語也是亞太(Asia─Pacific)而不是印太。當然這可能是拜登團隊基於選舉考量,即便政策類似,但要避免使用對手的用語,以展現自己對這個議題也有發言權。但這會帶來一個關鍵問題,意即拜登團隊認為川普政府的印太戰略是歐巴馬「亞太再平衡」(Asia Rebalancing)的再現,只是名稱不同嗎?如果是這樣,那拜登團隊很可能會有嚴重的誤失,而這個思考不僅會導致現在逐漸成型的印太戰略崩潰,也會幫助中國對第一島鏈的支配能力。 結果可能反而導致災難,只是其與拜登團隊指控過度競爭導致的災難不同 ,是忽視與自大所導致的結果

在宣布印太戰略後,亞太國家經過兩年的觀望,待川普政府將經濟、安全與政治層面的戰略提出後,開始對此有相當程度的回應,雖然這些回應還不能說是積極擁抱,但對於這個政策的方向是給予肯定的。不僅美日澳印四方安全對話升級為部長級對話,馬拉巴軍演也首度成為四方對話的軍事合作機制,而且包括東協(因為印尼),法國、德國都提出自己的印太戰略,一般咸信英國隨後也會宣布。

因此這個區域是在積極回應美國的印太主張的。雖有東協表示需要強調東協中心性,但與其說東協以此拒絕在美中選邊,還不如說是東協更害怕印太戰略與四方安全對話對東協的撕裂效果。如果這個戰略沒啥用處,東協幹嘛擔心成這樣。

此外,安倍首相雖在 2013 年就想要提出日本的印太政策,但如果不是當時歐巴馬政府興趣缺缺,安倍也不會等到川普上台後才積極說服,並讓這個印太戰略成為直面中國的作為。如果印太戰略只是歐巴馬亞洲再平衡政策的升級版的話,都願意在 TPP 展現配合態度的安倍,幹嘛要等到川普上來後才積極啟動這個民主鑽石構想呢!

因此拜登團隊基於藐視川普個人的智商,而對印太戰略的內容過於輕忽,甚至認這只是抄襲歐巴馬政府的亞太再平衡。但如果拜登團不是因為輕忽,而是基於有意識的反對,那麼我們面對的狀況可能更糟。因為這是不認同印太戰略本身,那個區域就要面臨印太戰略解體,沿著印太戰略發展的同盟結構與合作關係都要重新打造。這個變化只會便宜了中國,也會讓拜登宣稱要強化同盟的作為化為泡影。因為轉型期勢必會變成另一個美中關係的磨合過程,其他國家的利益在這個過程會被邊緣化。

因為台灣已經是美國印太戰略的一部分,這些都寫在國防部 2019 年 6 月的印太戰略報告,也於國務院當年底的印太願景報告出現。當印太戰略失去關聯性,台灣與美國合作的戰略邏輯與原因也跟著失去了。更重要的一點,美國官員多次強調台灣的新南向政策與美國印太戰略方向一致, 當印太戰略不再是美國政策,同時拜登團隊對於可能會導致與中國降溫的作為有一定的排斥態度,那麼拜登團隊的亞太政策是否會持續支持新南向政策就是個未知數,因為畢竟拜登團隊是基於不同的對中戰略邏輯來看待此事。

沿著這些疑問會帶來的,是現在積極推動的供應鏈重組合作。美國認為台灣是供應鏈重組的關鍵合作夥伴,也想要積極降低中國在供應鏈的比重,認為這是國安的必須,但對於美中脫鉤/降鉤嗤之以鼻的拜登團隊,對於供應鏈重組的態度是否採取肯定?或是即便態度肯定,但支持的熱情是否還在,還是認為這只是另一個對中談判的籌碼或者是工具?廠商看到美國新任總統拜登及其團隊的態度,自然會影響其持續在供應鏈重組的合作意願。

若將台海問題僅視為軍事衝突,維護台灣邦交與反對北京國際霸凌的位置在哪?

以上的問題只是前菜,在美台關係與台海議題上的憂慮,實際上是更多的。這與拜登團隊與川普政府對於台海衝突本質的認定存在根本差距之故。

川普政府把台海議題視為兩岸的價值對決,台海爭端是一方的獨裁專制因擔心自身正當性的問題,因此一定要吃掉民主台灣。 反對台獨只是個方便與具強化攻台正當性的說詞。也因此不會只談台海軍事衝突,認為中國的國際霸凌與封鎖台灣的國際空間,也是擔心自己正當性受挑戰的自然反應,即便台灣什麼都沒做,還是必須置台灣於死地。

因此即便台海沒有戰爭,也需要回應中國對台灣的國際霸凌,因為不僅要維護台灣的國際存在感,以凸顯中國作為的荒謬性,並挑戰其主張的不可取代性,同時也是讓中國知道國際社會對此並非視若無睹。

但拜登團隊似乎更將台灣議題當成台海軍事衝突問題,因此如何展開台海維和,化解軍事衝突,避免讓台灣議題成為美中軍事對抗的問題,就是重點。由於不將兩岸衝突以價值對壘視之,也不認同美中對抗含有意識形態對立的成分,對於台海為何會發生衝突就傾向以兩岸的統獨分歧視之。

也因此會將對衝突的管理視為處理台海議題的關鍵,因此過去對台灣內政干擾甚大,甚至意圖強制規範台灣的公投與修憲範圍等的「不獨不武、雙重嚇阻」政策就會回籠,也因擔心美中會因台海議題而出現不願看到的軍事衝突,因此一方面要保持戰略模糊,所以美國可以避免被台灣拖下水,也主張不知道台灣下任領導者的態度,因此更不應提供清楚的安全保證,一舉否定戰略清晰。而當管理衝突成為重中之重,鼓勵兩岸展開軍事互信談判就會是新重點。

雖然拜登團隊沒有到推動台海兩岸軍事互信,但其成員的確在呼應雙重嚇阻政策,也很明顯的不認同戰略清晰。過去的對台主張,提到更多是台海維和,但對於中國的對台國際霸凌與台灣國際空間的喪失沒有著墨。雖然也支持台灣成為世衛及其他部分國際組織的有意義參與或是觀察員,但不太可能會像川普政府的駐聯合國大使般說出沒有台灣的聯合國是不符其規章,這樣的語言。

話說回來,今年美國民主黨政綱沒將一中政策放入對台政策中,提的是《台灣關係法》與六大保證。這是值得重視的一大進步。 但拜登團隊的對台思考的確與川普政府有落差,這個落差在於如何看待台海衝突,到底是因統獨分歧而生的軍事衝突,還是因價值對立而產生的兩岸對決。 這個認知會大幅決定其對台政策的內容與方向。而從比較川普政府的具體作為與拜登團隊的主張來看,台灣民眾會出現更支持川普的現象,就不能用台灣人天真、小心眼、沒國際觀等指控理解了。

很少有美國總統選舉這麼吸引外界目光,有人說拜登或川普當選,基本上外交政策都不會變,但也有人說不論誰當選,外交政策都會變。這些相反的判斷顯示大家對這個選舉的解讀是多麼的南轅北轍,也告訴我們所謂外界是一片川黑的描述與事實可能有很大差距。

西歐國家普遍是川黑,但也有少數的前東歐國家相當認同川普的某些作為,只是不願說出來以免被怪罪是歐盟一致立場的絆腳石。亞洲因為其印太戰略與對中政策之故,對川普政府比一片川黑烏麻麻的歐洲更有更面態度。在這其中,北韓金正恩肯定挺川,南韓文在寅會不會因為剛好相反的理由,在不希望拜登回來使歐巴馬時代的對北政策再度回巢,而比較希望川普當選嗎?頗受爭議的以色列總理現在鐵定是超級川粉,包括沙烏地阿拉伯等在內的中東國家,對川普也不一定都持否定意見。

我們只能說世界各國對川普政府會有不同的利益與看法,而拜登本身及其團隊也不是沒有過去,或是沒有主張的白紙。台灣對於一個自身沒有投票權影響的選舉,固然每個人都會有自己認為何者對台有利的判斷,但務實之道還是努力研究出與每個人的相處之道及合作的方法,而不是擔心這些人會不會對台不利而得憂鬱症,甚至在人家還沒投票前自己就先吵成一堆。

這兩位總統候選人對台灣呈現不同程度的機會與挑戰,但只要是人,還是個民主國家選出來的人,我們一定會有要處理的風險,也肯定可以找出合作的方法。我們不是弱雞,對自己還是要有信心。

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