【換閣揆,救總統】你知道:台灣 18 年內,已經換了 14 位行政院長了嗎?

【我們為什麼選擇這篇文章?】

行政院長賴清德傳出最快一月底,就會總辭賴內閣,等於總統蔡英文在三年內,已經任命三位行政院長,讓台北市長柯文哲都說,「頻換閣揆一定做度好」,台灣憲政架構大有問題,而當然這問題已經不是第一次被點出。

有不少學者提「修憲」,不管是改成「總統制」,廢除行政院及行政院長,由總統直接領導各部會,向國會負責;抑或改成「內閣制」,總統就不宜全民直選,必須改成虛位元首,部會首長則由國會議員擔任。

而目前台灣的憲政制度,實際運作是「超級總統制」,行政院長非由選舉產生,也非由國會同意任命,在欠缺民意基礎的情況下,角色變成「總統的執行長」,所以讓台灣在 18 年內,換了 14 位閣揆。

(責任編輯:黃彩玲)

圖片來源:中央社 記者張皓安

柯文哲說,過去 18 年,台灣已經換了 14 個行政院長,平均一任閣揆做 1.3 年,整個憲政的架構真的大有問題,這種制度誰來當總統都一樣做不好。柯文哲不是第一個點出這個問題的人,可惜過去 20 年藍綠都只在無止盡的鬥爭中追逐總統勝選,然後又在「全民總統」的神話破滅後倉皇下台,很少人願意思考如何解決這個困境。

18 年換 14 個行政院長!台灣憲政架構出了什麼問題?

民主國家憲政運作的基本道理是「權責相符」,亦即有權力的人必須負起相對應的責任。這句話雖然乍聽之下不難懂,但是什麼叫「有權力」?又如何叫「負責任」?卻各有不同的解讀;不同的立基點導致權力的配置與負責的對象與方式脫鉤,造成過去 18 年換了 14 個院長的慘劇。

總統制的國家用總統直選的結果來決定誰統治這個國家,內閣制的國家用國會選舉結果來決定內閣的組成,那台灣呢? 在 20 多年前的九七修憲,取消立法院對於閣揆的同意權,改由總統直接任命行政院長之後,答案再清楚不過;亦即總統直選的結果決定國家行政權的最終歸屬。

不過,許多「中華民國憲法派」並不認同這樣的說法,他們認為原憲法仍規定「行政院必須向立法院負責」,加上增修條文仍有立法院「倒閣」的設計,所以總統的閣揆任命權是「虛」的。儘管這個說法從來沒被驗證是否可行(因為過去 20 年立法院從未成功倒閣),不過卻有效地阻擋了台灣總統的「擴權」,導致行政權核心仍留在行政院,但師法法國第五共和的台灣總統無法像法國總統一樣主持內閣部長會議,也沒有任何的人事任免與公民投票提案權。

但台灣的選民花了這麼大功夫選出一個總統,並不容許總統「超然於五院」之上,所以 當民怨越來越多時,全權由總統提名的閣揆往往成為第一個替罪羔羊 。但另一方面,總統除了任免行政院長外,根本沒有任何途徑可以介入政務,使得權責不相符,民怨又繼續累積。惡性循環下,不僅讓台灣過去 18 年換了 14 個行政院長,也屢屢出現 20 趴,甚至 10 趴滿意度的總統。

總統有權無責,閣揆有責無權

簡單講,總統擁有最多的民意賦權,但除了閣揆任命權外,卻沒有任何介入政務的實際工具與舞台,所以往往只能透過兼任黨主席對立法院進行內控,但不分藍綠的總統卻又往往選舉失利後黨主席以為負責,這導致黨政分離,造成更大的執政內亂與失敗。而閣揆的正當性來自於總統提名,卻又要向立法院(或最新的民意)負責,使得左支右絀。準此,解嚴後的閣揆多沒好下場,沒有任何人得以更上層樓選上總統。

台灣人就只好在這四年一次的總統直選慶典中得到救贖,一次次地期待直選出來的總統會是帶領台灣未來的明君賢相,但卻又一次次地希望落空。如果柯文哲如現在的民調順利在一年多後選上總統,由於沒有立法院多數及任何政黨奧援,他屆時將不會有任何執政蜜月期,只要任何一個政黨甚至立委決心打消耗戰,無黨無派的「柯政府」不僅「令不出總統府」,也將「令不出行政院」,較諸扁馬蔡都還慘烈,這當是開始為總統選戰佈局的柯文哲丟出憲改風向球的主因。

九七修憲已滿 20 年,是該重新思考修憲問題的時機了!設若基於凝聚台灣國民意識的必要,總統直選的確易放難收,那就應該認真思考真正走向 三權分立總統制的憲政設計 。鄉愿地保留總統制的頭卻維持內閣制的身體,已充分證明是場政治災難。

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(本文經合作夥伴 上報 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈社評:如何用 18 年換 14 個行政院長 〉。首圖來源:中央社。特色圖片:行政院官網)

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