美國從 1950 年代開始制裁伊朗,伊朗同意談判核武後川普又說「爛透了」?

【為什麼我們要選這篇文章】

美國與伊朗之間的矛盾與衝突一直存在,2015 年伊朗與美國、歐洲各國簽署伊朗核武協議,國際大國不對伊朗實施制裁,換來限制伊朗發展核武的成果。

原本美國與伊朗看似衝突趨緩,然而, 川普在這個月退出伊朗核協議 ,為什麼川普會做這個決定?另一方面,可能再度面臨美國制裁的伊朗熬得過去嗎?(責任編輯:翁筠茜)

圖片來源:中央社

文/地球知識局

川普自上台以來,不斷主張重新對伊朗核制裁,並且終於在這個月得償所願。前任歐巴馬在中東留下的最後外交遺產似乎要涼了。

此中背景是, 在過去的一個世紀裡,制裁逐漸成為協助發達國家達成外交目的的重要手段。20 世紀和 21 世紀初,美國是全球採取制裁手段最多的國家。 美國超凡的經濟實力與在全球金融的領導地位讓其可以向弱小國家施壓並迫使其讓步。既向對手又向夥伴盟友施壓的美國,是名副其實的制裁戰「大家」。

然而在制裁對象國行列裡,也有一個長期受制裁、並漸已適應制裁下生活的「大家」,那就是伊朗。

強權政治的先驅

對伊朗制裁的歷史,從上世紀五十年代開始。 彼時,伊朗準備將英伊石油公司國有化,美英兩國情報人員聯手行動,推翻時任伊朗首相摩薩台,迫使伊朗放棄石油國有化計劃,這一事件開啓了以制裁為推翻他國政府手段的先河。

1979 年伊朗伊斯蘭革命,開啓了對伊制裁的現代階段。 當年 11 月,時任美國總統卡特簽署行政命令凍結伊朗在美資產,並在隨後兩個行政命令中禁止向伊朗出口美國商品、實施禁運,並且禁止進口伊朗商品。

1981 年伊朗正處於兩伊戰爭困難時期,美國的制裁則嚴重阻礙伊朗的戰爭補給和軍需配備。迫於無奈的伊朗只能通過釋放人質換取美國取消制裁。

面對美國制裁,伊朗轉而向其他國家出售石油

此後,伊朗迅速調整策略,向其他買家出售石油彌補美國市場的缺失。受兩伊戰爭影響,國際石油價格走高,多國於是爭相購入石油增加儲備,日本以及西歐與伊朗的貿易量都明顯增加。

儘管美國市場的大門對伊朗閉緊,以至於到了 1987 年,伊朗對美國石油出口量只恢復到先前 10%的水平,但因為盟友們心不在焉,制裁並沒有達到應有的效果。

所以 1987 年兩伊戰爭尾聲階段,伊朗迎來了美國第三次制裁。藉口是伊朗支持恐怖主義,在波斯灣水域攻擊懸掛美國國旗的商船和運油船及西方國家護航艦隊。時任美國總統里根簽署行政命令禁止美國進口伊朗商品和服務產品。 在制裁沒有使伊朗收斂的情況下,美國決定在 1988 年 4 月發起「祈禱螳螂」行動,用軍事手段懲罰伊朗。

經濟行動的配合當然也必不可少。1995 年,克林頓簽署多道行政命令,禁止所有美國公司投資伊朗石油產業,並禁止向伊朗出口和再出口美國的商品、技術。

政府的連番動作讓美國國會也參與到對伊朗制裁的行動中。1996 年國會通過《伊朗與利比亞制裁法案》,從法律上明文規定了對伊朗的制裁。

國會希望總統為制裁爭取國際支持,通過聯合國機制加大對伊朗的施壓力度。修正案還要求總統向國會提交年度報告說明制裁效力,並盡力說服歐盟、日韓盟友一同對伊朗採取相似措施。

但九十年代的各種手段,產生的外交成果甚微,沒能起到有效迫使伊朗改變與美作對政策的效果,美國的制裁很大程度上只是單邊舉動。

於是法案在 2006 年更名為《伊朗制裁法案》,並在 2010 年出台修正案,矛頭直指伊朗的能源部門,禁止向伊朗出口精煉石油產品,限制向伊朗出口可以用於製造大規模殺傷性武器的技術和產品。

而且,2010 修正法案引入制裁執行境外原則,外國公民或公司如違反此法,將同受制裁。但對這一原則的應用顯然會惡化美國與盟友的關係,因而在現實中美國確實也較少對外國公司採取懲罰。

安理會制裁:下手輕,效果重

2006 年 7 月,聯合國安理會通過第一個針對伊朗核技術和彈道導彈的決議,1696 號決議要求伊朗暫停所有與鈾濃縮相關的和再加工活動。

這份決議打破了美國在對伊朗制裁議題上的壟斷,但對美國而言,這仍是一個外交勝利。 對伊朗的制裁從此進入國際框架,甚至獲得了安理會其他成員的認可。 不過 1696 號決議並沒有向伊朗施加更多制裁,只是警告伊朗如不遵守決議要求,安理會將會按照《聯合國憲章》的具體條款採取必要措施。

然而伊朗如預料所言,拒絕遵守決議。 安理會於 2006 年 12 月、2007 年 3 月和 2008 年 3 月,三次通過新決議,不斷擴展對伊朗的制裁範圍,措施包括禁止所有國家向伊朗供應能被用於發展核技術和彈道導彈項目的材料;將受到行動限制的伊朗實體組織和個人名單擴大到包括伊朗革命衛隊下轄的商業公司;呼籲安理會成員國限制伊朗某些實體組織和個人進入或在自己國家轉機。

但是這一系列措施都沒有使伊朗停止核實驗。

2010 年伊朗成功生產出第一批 20%的濃縮鈾。作為回應,安理會立即通過了 1929 號決議加緊對伊朗的制裁。除了傳統制裁內容,還禁止任何對伊朗核技術和導彈材料及技術的外國投資。

新決議將伊朗的石油收入和核計劃經費聯繫起來,並在後來被一些國家拿來為針對伊朗能源部門的制裁辯護。

來自華盛頓的三重攻擊

聯合國出手對伊朗制裁顯然為美國帶來了建立一個針對伊朗的國際制裁聯盟的機會。

在此基礎上,美國的行動可分為三個部分:

第一部分, 正面攻擊,直接針對伊朗的能源部門 ,因為正是能源部門為伊朗的核計劃和國防項目提供財政支持。

第二部分, 側翼攻擊,通過金融制裁配合加強能源制裁的效果 。側翼攻擊的主要目的是鼓勵其他國家加入這個由美國主導的聯盟,配合美國本身對伊朗的抵制,增強制裁的效果。

第三部分, 實用性制裁,通過譴責伊朗的人權問題以及伊朗為被美國列為恐怖組織的機構提供支持 ,加大對伊朗的攻擊力度。

三個部分相互配合,形成美國針對伊朗的全方位制裁,制裁措施得到了美國國會與政府的大力支持。

華盛頓確實有所斬獲,2012 年歐盟宣佈禁止進口伊朗石油。但是歐盟的行動卻沒有帶來決定性影響。伊朗石油的主要買家是中國、日本、印度和韓國,這些國家忽視美國的制裁而冒險與伊朗交易,因而得到了油價折扣。而伊朗也因為油價走高而獲得彌補。

反而美國因為懼怕政治風險而不敢對這些國家施壓,一無所得。

但後來美國決定,如果主要買家們顯著降低伊朗石油進口量,他們可得到制裁豁免。此決定效果明顯:2012 年伊朗石油出口量與前一年相比下降 40%;同時美國利用其在全球金融系統的支配地位,規定與伊朗進行石油交易的銀行將會被從美國財政系統中撤出;而且中東其他產油國也提升產量瓜分伊朗石油的市場份額。

伊朗被殺了個措手不及。

伊朗同意進行核協議談判

最終,伊朗同意進行核協議談判,以換取制裁放鬆。2015 年 7 月 14 日,伊朗與安理會五常加上德國簽訂《關於伊朗核計劃的全面協議》。協議簽訂後,聯合國解除了絕大部分制裁,美國也撤銷了對伊朗制裁最嚴厲的部分。

到此為止,似乎發動制裁的各國都達到了目的,伊朗關閉其核武器計劃,美國也終於贏得了對伊朗數十年的制裁戰。 然而 德黑蘭其實也是贏家,雖然其放棄了核武器計劃,但仍保留了和平使用核能的權利;制裁解除後伊朗重回全球能源市場,重新獲得了內政外交的自主權利和被凍結的資產。

一旦解除制裁,美國和國際社會都喪失了制約伊朗的有力籌碼。制裁至少還可以讓美國控制著伊朗並達成其他目標。在協議的框架下,伊朗的自主權大大提升,其實美國是個輸家。

終於,在美國政治不斷內向化、右傾化的大背景下,伊核問題的尖銳性暴露了出來。川普的一句「這個協議爛透了!」其實並不出乎人們的意料。

而從歷史上來看,伊朗卻似乎總能想辦法熬過各類美國總統的制裁,甚至還能從中漁利。關鍵只在於如何找到一個合理的方式。

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(本文經地球知識局授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈伊朗又被制裁,這次還能熬過去嗎?〉 首圖來源: 中央社 。)


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