讓 NCC 完善「網路治理」的職能,會成為台灣突破困境的第一個契機

(本文刊登於 2017/06)

關於 前瞻基礎建設 的各項討論,我認為是好的。會有這些討論,證明台灣正在邁向成熟的開放社會。但政治哲學家卡爾・波普在著作《開放社會及其敵人》中所提及的敵人,還是非常可能威脅台灣長遠的發展。

人民別總是期待「明君」

卡爾・波普認為,我們不應該過分重視一個明哲的君王,因為這代表我們忽略了每個人的權利。

一個明君或許可以聖明地治理國家,但這是一把雙面刃,用這種方式做好事,就有可能被用來做壞事。如果我們過分相信當權者,或者說,我們過度期待依賴一個開明君王承擔所有公共治理責任,因而忽略制衡權力機制的缺乏,那麼這個狀況,我們便成了開放社會的敵人。

全然相信開明專制的信仰,就是開放社會的敵人。

台灣這幾年在追求開放民主人權社會與追求經濟增長的效率中來回掙扎,我們所面臨的挑戰,不正是卡爾・波普的命題?作為在台灣民主化轉型過程中成長的一代, 我相信民主與開放社會,是台灣在中國強權崛起下,維繫全球能見度與競爭優勢的唯一道路 ,為了強化開放社會,我彙整了一些想法與採訪,希望能夠作為公民對話與討論政策的基礎。

從目標談起,我認爲我們應該盡速打造一個「網路民主的新台灣」。

首先進行:NCC 與交通部這對連體嬰的分割手術

我們應該以這樣的目標,發展一個開放社會、設定各項政策,無論是經常預算、特別預算、硬體基礎建設、公部門軟體與服務全面建設,還是經濟轉型、全球化人才與資本的改革、勞動政策、能源與水電政策。在各種面向之中,亟需全面推動革新的有六個範疇,包含三個法規更新與三個組織改造。

三個法規更新,包括:投資環境、公司法、與稅制。三個組織體制改造,包括:通訊傳播委員會(底下稱 NCC)與交通部的器官職能分割手術,國發會戰略定位,與立法院的質量倍增。

而這其中的當務之急,極有可能是 NCC 與交通部這對連體嬰的分割手術。

網路全面衝擊全球的政治、經濟、社會,這個挑戰無可迴避,在現行行政體系中,NCC 是最接近的主管機關,我在五月中拜訪 NCC 時,主委詹婷怡開宗明義講得非常清楚:

「針對數位匯流與網路治理,我們的職能要提升,同時針對組織定位要研討…… 外界環境快速變化,我們看到新加坡等國家,都針對數位經濟或是網路治理的資訊/通訊/傳播部會進行整合和職能強化,以快速因應現在環境變化。」

然而,面對世界快速變化的局面,可能無法由單一部會處理所有經濟生活、社會與政治面向的衝擊,進一步詢問詹主委為什麼這個領頭的部會必須是 NCC 時,詹婷怡沒有迴避這個問題,她說:

「倒不是說一定要給 NCC 做,而是要看台灣怎麼在組織和職能上回應這樣的需求…… 網路治理的概念不是只有上層那個網路服務的概念,它包括底層的、我們在談的 IPv6、談這些網域的名稱、位址、頻率等廣義的網路治理的範圍,它是符合我們現在修法方向、要把網路治理層級化。

最下面比如說網路安全、各種標準、IPv6、網域網址等比較技術面的,越往上層可能是網路經濟的態樣。我們現在電信管理法和數位傳播法,就是先把這個框架架起來,之後廣電三法(目前是垂直的)也會被水平化。」

「越下層就越多主管機關和技術專家的角色,越上層就越適用各種不同的法律。譬如說,網路侵權就是智財局的法律來規範,兒少霸凌就有這些法律…… 可是還有很多新型態的營運模式,比如說 Uber、fintech,還有很多創新等,就需要導入 multiple stakeholders(多重利害關係人)、多方治理的概念。也就是未來各行各業跟政府、跟每個人的生活,其實都會在這個網路治理的整體架構之下。」

NCC 詹主委的回答內容,值得我們細細思索。她除了 精確指出台灣行政體系設計跟不上全球競爭需求 的事實之外,還進一步指出應該要有的基本設計架構內涵。

若台灣希望從大選後失望與失落的輪迴中掙脫而出,我們就得停止讓自己成為卡爾・波普所說的開放社會的敵人,仰望當選領導人之際,我們還得關注我們的行政機制的與時俱進。

當網路治理成為各國領導人與行政機構的核心任務之際,台灣行政體系的創新與革新卻一直裹足不前。

如詹婷怡所言,電信法修法正是台灣網路治理機制革新的基礎建設工作。然而,現行電信法的主管機關由行院院指定,依直覺理應由 NCC 全權處理相關政策,但其中頻譜和號碼等規範與競標,卻還是由交通部底下的郵電司來處理。

我們必須向行政院長和各位立法委員提出這個關鍵的問題: 現在在修電信管理法和數位傳播法的當口,我們要,或不要,藉這個機會把主管機關明確化?

數位傳播法可能不需要單獨的主管機關,但需要明確的領導主責單位,因為各部會都要參與,越上層的服務牽涉的部會越多、什麼可能都有。而底層的這些東西需要把基礎做實,權責平衡,透明管理。綜整上述兩個關鍵,台灣才能有效回應數位經濟的需求。

台灣的經濟戰略方向,不能忽略網路經濟目標

只有台灣有能力回應蔓延全球的數位經濟發展需求,在具實質應變世界變遷能力的網路治理架構下看前瞻基礎建設,才會有意義。

在這個網路大時代裡,最重要的基礎建設,最需要彌平的城鄉差距,便會是數位基礎建設。聯合國人權理事會在去年七月通過「促進、保護、享受網路人權」決議文,除此之外,聯合國人權理事會根據《公民權利和政治權利國際公約》第十九條規定:

「人類擁有尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由,包括表達言論、獲取信息和在網際網路中交流意見的自由。」

軌道建設、水利建設和綠能建設都重要,這些建設都是國家發展戰略的一環。但如果我們的政治核心價值是民主自由,我們的社會要朝成熟健康的開放社會前進,我們的經濟戰略方向,就不能忽略網路經濟目標。那麼我們就應該把網路人權納入我們的進步價值之中,確切落實。

立委余宛如長期關注未來工作趨勢、創新創業與數位落差等議題,她的觀察鞭辟入裡:

「拉近城鄉差距最有效也最急迫的,可能是數位建設。交通建設移動的是人,但數位建設卻能把資訊和即時互動帶到人的面前。我們的經濟和社會越來越仰賴網路,運輸不是我的專業,但缺乏明顯網路或智慧思維的基礎建設計畫,可能會難以銜接未來。」

時代力量智庫也針對行政院數位政策提出建議,我有部分意見不贊同。時代力量建議:

「政府應該先形成契合產業的戰略,相對所回應的項目就能夠讓讀者大眾在討論上更有方向性也更能聚焦問題、凝聚共識。」

時力建議政府:評估數年後全球的走勢,確認台灣在未來的全球樣貌中扮演什麼角色,並回顧產業現況、困境與期待,進一步與產業分工協力,而不是取代產業能做的事。

首先我就不認為政府有能力「評估全球走勢與確認台灣的全球角色」。我同意政府應該與產業分工協力,但如果我們的社會連新產業都生不出來,如何與之分工?

民主政體的政府設計原則是避險,其預測能力本來就有其極限,更欠缺對市場與產業預測的敏感度。因此我認為政府的「回應與適應能力」比預測能力更為重要。這也是為什麼我認為 讓 NCC 完善其網路治理的職能,會成為台灣突破困境的第一個契機

堅守民主核心價值並具備適應世界的能力,我們便能在新的世界繼續前行。

(本文提供合作對象轉載。首圖來源:Yungchin Li CC licensed)

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