【政策指南針】李登輝和陳水扁的南向政策都一敗塗地,蔡英文要靠什麼突破重圍?

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文/ 亞洲週刊

導讀

蔡英文就職台灣總統,提出「新南向政策」,希望加強與東南亞和印度的經貿關係,改變過於依賴中國大陸市場的局面。人口逾六億的東盟是台灣第二大出口市場,僅次於中國大陸。在東南亞,越南是台商投資最多的國家,由於中國大陸與越南的恩怨情仇,不容易受制於大陸,加上越南的前景看好,被視為最適合台灣拓展空間的國家。台灣電子商務業者積極布局東南亞。

五月二十日,蔡英文正式成為中華民國第十四任總統,種種的考驗與困境將接踵而至,尤其是如何提振台灣經濟。蔡英文提出「新南向政策」,希望加強與東南亞和印度的經貿關係,改變過於依賴中國大陸市場的局面,但這「南方之夢」願景是否能實現,東南亞國家的反應是關鍵, 尤其東南亞大部分國家也受制於大陸的影響力,這是否影響台灣的「新南向政策」?

根據台灣財政部統計數據,台灣二零一五年對中國大陸出口七百一十二億美元, 佔整體出口的三成九 ,而對東盟(東協)六國(新加坡、馬來西亞、菲律賓、泰國、印尼和越南)的出口額為五百億美元, 佔整體的一成八 ,顯示出口導向的台灣經濟,對中國大陸依存度高,而東盟則是台灣第二大出口市場。

  • 台灣經濟難「保一」

去年台灣經濟成長率僅百分之零點七五,難以「保一」,今年情況仍未見好轉,連續第十五個月出口總營收呈現負成長,較金融海嘯當時連續十四個月負成長還慘。中華經濟研究院特約研究員吳惠然憂心指出,台灣已從「悶」經濟走入「困」經濟,若處理不慎,不無可能進一步惡化為「昏」經濟或「殭屍」經濟。

蔡政府將面臨的困境與挑戰不下於馬政府。

中央大學經濟系教授邱俊榮表示,包括:產業結構調整、經濟區域整合、內需發展及提高實質薪資,都很難立竿見影,尤其實質月薪倒退十五年,低薪問題不僅引發強大的民怨,也影響消費意願,不利經濟成長。閣揆林全自知台灣經濟成長動能持續遲緩,未上任前就先「打預防針」,預言今年全年 GDP「保一」有困難。

對於要如何讓台灣經濟脫困,蔡英文就職演說中並沒有提出藥方,卻透露出其充滿願景的南方之夢,這並不意外,綠營欲擺脫太過依賴中國大陸現象,只好另闢蹊徑,重新回到過去兩任政府也嘗試過的南向政策,但為了強調是跟過去不同,所以就變成了「新南向政策」。

東南亞雖然擁有逾六億人口,市場龐大,發展具潛力,但各國政經環境不一樣,受制於大陸在當地的影響力,不是所有國家台灣都有機會。專家指出, 放眼東南亞十一個國家,唯有與大陸有恩怨情仇的越南,台灣還有很大的突破空間 。根據中華經濟研究院統計,台灣在東南亞的直接投資,越南所佔的比率高達三成三(二百七十八點七億美元),比東盟任何國家都高。

台塑集團在越南有相當大的投資,包括紡織、發電、聚酯纖維、BOPP 膜、耐隆粒、耐隆衣料用絲等,目前均已進入量產階段,未來也將成為台塑企業在亞洲主要的紡織及纖維生產中心。看好越南鋼鐵市場、地理位置、國家政策及東盟關稅等競爭優勢,二零零八年台塑投資金額一百億美元,創設河靜鋼廠,是越南史上最大外商投資案,廠區面積達三千餘公頃,全區預定興建六座高爐、每座年產能三百五十萬公噸,最高總量二千二百萬公噸,是東南亞最大的一貫作業大煉鋼廠。

其他較多台資的東南亞國家包括印尼,總投資額約一百七十億美元、泰國,總投資資金約一百三十五億美元、馬來西亞,總投資額一百二十一億美元、新加坡,總投資資金約一百一十億美元。台灣在東盟另外五國的投資則不那麽顯著。此外,緬甸的開放預料也將吸引台商的目光,緬甸將成為台商未來投資的新重點。

台商在八零年代至九零年代曾是東南亞部分國家的主要投資方,一九九零年中國大陸經濟崛起導致台灣資金紛紛轉向大陸,在東南亞的投資明顯減少 。十年後大陸經濟結構的變化又促使台灣資金開始往外撤,東南亞再次成為台灣企業的著力點。二零一四年,台灣在東南亞的累積投資則高達八百三十六億美元,這顯示東南亞長期來還是台灣企業較喜歡的投資點。當台灣要改變過於依賴大陸市場時,東南亞將會是台灣產品進軍的重鎮。

  • 未能加入東盟協定之痛

台灣進軍東南亞最大的弱點是至今仍未成功說服東盟簽署「東盟 + 台灣自貿協定」,以致在面對中國大陸、日本及韓國的競爭時落人後。中日韓已與東盟簽署自貿協定,中國大陸甚至也分別與東盟各成員國簽署自貿協定, 而台灣至今只與新加坡簽署雙邊自貿協定。

台灣駐大馬前任代表羅由中曾指出,大馬如果能夠與台灣成功簽署自由貿易協定,雙邊貿易額每年至少可成長百分之十五或一百億馬元(約二十五億美元),五年之內就能達到倍速成長。預料這將是未來蔡英文政府的努力重點。

為呼應「新南向」,台灣電商、網路業者今年主打東南亞市場。在蔡英文就職前,台經濟部商業司等帶領二十五家電商、營銷廣告公司參訪新加坡與大馬,是近期最大規模的電商、網路參訪團,其中在新加坡的交流以「結盟」為主軸,將簽署網路產業合作備忘錄。在大馬,台馬八家電商也成功簽署合作協定,為新南向政策打頭砲。

大馬首相署中小企業擴展中心(SAME)總執行長符策勤指出,早在去年台灣商界在看到蔡英文可能取勝出任總統後,台灣企業就已部署到國外拓展業務計劃。他說,這幾年來因中國大陸經濟結構的改變,一些廠房已搬回到台灣或遷移到其他國家,但不顯著,這一趟會加劇新進企業或欲擴張的企業配合政府的政策湧現東南亞,尤其是大馬。

符策勤表示,大馬與越南及新加坡是跨太平洋自由貿易協定(TPPA)成員國,因而較其他東南亞國家更具吸引力。他指出,與大馬經濟模式較接近的越南佔低勞工成本優勢,大馬則有高效率及市場與資本運作較全面的優勢。新加坡不適合工業,較適合資本運作、服務業或區域性總部的投資。他認為,無論是在馬英九時代或是蔡英文執政時期,台灣必定會繼續爭取加入 TPPA,不過這需要一段時間,欲擴張業務的台灣商界必定會到大馬或其他國家去,而不是等待台灣進入 TPPA,這是很關鍵的。

他指出,蔡英文上台後,人們仍沒看到有新的經濟刺激因素讓台灣經濟變好,反而是很多設想或理論認為,台灣會遭到中國大陸的圍堵。他說,除了欲擴大生意的企業,台灣原有出口到中國大陸的企業,面對政治上的考量及為了求存,需要伸出觸角與東南亞企業合作或合併或獨立經營,以保住生意,這對台灣企業是巨大的挑戰。他說:「新南進政策必須推行。表面上這是擴大經濟策略,事實上也是彌補失去中國市場的舉措。」

符策勤表示,大馬已做好準備迎接台灣資金的流入,除了投資政策親商及地處東盟享有衆多關稅優惠,資本市場運作良好、資金流入容易、華文的通行及文化相似都非常適合台灣企業進入大馬投資 。他認為,台灣企業可以掌握 TPPA 提供的關稅優惠,注重投資有利的領域,如紡織業、木材業、電子電氣業,並以大馬作為他們的生產與運作基地。

他也提醒台灣企業,大馬會選擇高價值高成長的十一個領域為優先批准的投資,對勞工密集的工業不感興趣,大馬比較傾向於高價值及機械化的工業。他指出,大馬也注重旅遊業,並認為旅遊業是可以創造更高價值的無煙工業。大馬寄望每年吸引逾三千萬遊客,具有豐富經驗及創意的台灣企業可以到大馬做深度旅遊業的開拓。

  • 大馬清真食品市場具潛力

馬台經貿協會會長陳榮立認為,台灣企業未來如何走,基本上是看資源在哪裏?大馬有得天獨厚的資源優勢,政治與經濟穩定,又有不小的華裔社群,這將方便台商的投資。他表示,大馬缺資金、缺技術、缺人才,台灣可以提供大馬這方面的需求,只是大馬政策朝令夕改,外勞短缺,企業感覺沒有保障,這是需要改進的缺點。

他建議台灣企業可以考慮進軍電子商務、清真食品業。他強調,大馬的清真認證是全球公認的,這有助於台灣企業通過大馬進軍龐大及富裕的中東市場。

大馬經濟分析師李興裕認為,台灣不依賴中國大陸而多開拓一條路給台商,這是分散投資風險的正確舉措。但它是否能見成果,未來三年將有答案。他表示,新南向政策是政治考量多過經濟實效,因中國大陸已經崛起,台灣無法與中國大陸在經濟上一爭長短,各國無法不接受中國大陸,也無法不受中國大陸經濟的變化所影響。

他指出,台灣在李登輝時代發動的南進政策並沒有掀起任何巨浪,二十三年後的今天,人們也沒看到什麽實效,此次再提可能不會取得很大的成果,畢竟中國大陸已經崛起,今天的東南亞也不是上世紀九零年代的東南亞。

李登輝出任總統期間,台灣在一九九三年推動結合經濟與外交的第一波南向政策,鼓勵台灣企業往東南亞轉移,意圖使用經濟力量擴張政治影響力。在一年期間,台灣資金鋪蓋泰國、大馬、印尼、菲律賓、新加坡、越南及汶萊等國,在經濟交流上得到不錯的效果。

但到李登輝執政後期, 中國大陸改革開放的成功把全球資金都吸引過去,南向政策漸漸失效 。九七年亞洲金融風暴則給在東南亞台商重大打擊,令台商紛紛撤資。二零一零年代,隨著中國大陸勞工成及經營成本上漲,台商又逐漸撤離大陸轉向東南亞,新南向政策的提出可能迎合部分台商的需求。

在台灣資金逐漸減少聲中,新南向政策可能為馬台提供一個新的合作轉機。在蔡英文大力推銷新南向政策時刻,多家台灣電子商務企業乘電子商務潮流與大馬合作夥伴達成協定,以開拓具有巨大成長空間的大馬電子商務市場。這也許是馬台企業合作的新方向。

二零一二年首度參選總統時,蔡英文就走訪了印度和印尼,一個是南亞老大,一個是東盟龍頭,當時就孕育了她的南方之夢,四年後開始要圓夢。她在《英派》一書中提到,這兩個國家都有很獨特的生存之道。「隨著地緣政治的變遷,我認為台灣有很多機會可以和這兩大國發展更緊密的關係,開拓更多生存空間。」

蔡英文說,一直以來, 台灣就從北京、華府的角度看待鄰國,這「大國角度」無形中影響了視野,阻礙了走出自己的路。

她認為,印尼目前主導 RCEP(區域全面經濟夥伴協定),台灣一直說要加入,卻沒有積極和印尼建構緊密關係。「而對台灣這樣一個國家來說,全面對外展開經貿關係,才是生存的好出路」。

新南向政策已經開跑,在總統府設立「新南向政策辦公室」,由扁時代的外交部長黃志芳領軍,擔任新南向辦公室主任。還將成立國家層級的「東協及南亞研究智庫」,以落實執行。

  • 李登輝陳水扁南向鎩羽

過去李登輝時代與陳水扁時代,都曾力推南向政策,最後皆鎩羽而歸。長期在東南亞投資的前民進黨立委、陳水扁執政「總統府九人小組」成員林豐喜表示,李登輝時代開啟南向政策,最後以失敗告終,主因是遇到政治事件,包括印尼的排華事件、柬埔寨與台灣斷交等,後來陳水扁繼續推行南向政策,結果還是失敗,主因則是經濟問題,遭遇中國大陸崛起,群聚效應增強,這個誘因吸引台商一窩蜂西進大陸。

蔡英文財經智囊、國發會副主委龔明鑫最近在一場演講中指出,新政府的新南向政策可望較李登輝、陳水扁二位前領導人時代成功, 主要是東南亞的發展結構已經改變,與扁政府時東南亞各國還需中國經濟扶持情況已大不相同 ,民間消費佔 GDP 的百分之五十五以上,樂於消費、不排斥外來、中產階級崛起,印度、印尼等大國更是世界各國關注的新興市場,這提供給台灣有經驗年輕人去當地創業的機會。

黃志芳表示,新南向政策跟以往政策不同的地方,在於這不是一個以經貿數字為追尋目標的政策,而是一個以人為核心概念的台灣對外新的經濟戰略,希望以五年為期,積極推動台灣跟東盟與南亞國家的人才、產業、教育投資、文化、觀光、農業等雙向交流合作關係,希望建構與東盟、南亞國家二十一世紀的新夥伴關係。

林豐喜認為,南向其實是情勢所逼,不得不然。「台灣如果不南進,以後東協絕對沒有台灣的份,不管是十加二,或十加三,台灣外銷到這十幾個國家的產品,那個稅金嚇死人」。他說,「都是從百分之十二起跳,到百分之二十三,光這些稅金就受不了,所以非南進不可」。

他進一步說,台商在大陸的投資環境大不如前,二零零八年以後,工資上漲、經營成本上升,台幹陸續被陸幹取代,不得不轉進工資更低的東南亞發展,以紡織業為例,過去大陸一直是台灣紡織品重要的生產基地,近年業者陸續布局越南、印尼及柬埔寨等東南亞市場,建立配套完整的產業鏈。

林豐喜分析東盟情勢指出,以前台商怕排華,印尼因為一九九八年的排華慘案讓整個國家停頓了二十年的經濟發展,現在已有警覺,不再排華,目前是很好的投資環境。柬埔寨在越南五一三排華大暴動後獲利,有很多工廠移往當地,跟緬甸一樣,炒地皮炒得很兇,都在大興土木蓋工業區,雖然工資也在調漲,仍低於大陸。「印尼、柬埔寨、緬甸、越南,這四個國家,坦白講,是最好的投資環境。」

台灣為越南第五大貿易夥伴,二零一五年雙邊貿易額為一百三十一億美元。雙方簽署的協定橫跨了交通、投資、租稅、檢驗、農業、漁業、衛生、加工出口、 教育、環保、醫療、金融、保險、關務、科技、司法等領域合計三十三項之多 。中研院近史所副研究員許文堂指出,在無法建立正式邦交情況下,台越之間的經貿關係成為發展「務實外交」的主軸。

長久以來,台越民間互動一直很密切,台灣有十五萬的越南配偶及他們的子女,加上十一萬越勞,民間社會關係的蓬勃發展,是兩地最直接的情誼資產,使得越南成為東盟國家中,與台灣關係最密切國家,也是除了新加坡之外,台灣想要推動新南向政策的敲門磚。

台灣前駐越南代表黃志鵬表示,越南所吸引的外資,半數以上集中在房地產及服務業,唯獨台灣在越南投資逾八成在製造暨加工業,為當地創造了一百四十萬個就業機會,對近年越南經濟發展貢獻卓著。

許文堂指出,台商投資以南越地區為重鎮,約佔台商總投資額之七、八成,包括像皮革、紡織、自行車、機車、木製家具等勞力密集產業已在該區形成完整之生產鏈,主要集中在胡志明市、同奈、平陽、卑河等地。以北越而言,台商在河內投資內市、海防市以及鄰近省份之投資不超過百分之十五,不過自二零零六年起,以資本密集與技術密集產業為主之台商如鴻海、仁寶及其協力業者逐漸在河內等北越地區進行投資。

  • 台資幾乎遍布全越南

林豐喜表示,越南有很好的投資環境,台資企業幾乎遍布全越,台商投資則囊括了成衣紡織業、鞋業、食品加工業、農林水產業、橡膠塑膠製品業、木製家具業、機械業等,但越南投資太集中於工業區,人要從外面移入相當困難,若能在鄉村地區設小型工業專區,還有很大發展機會。

越南原有的反華情緒在政府壓制下逐漸緩和。二零一四年的反中暴動,越民將台商開的工廠誤為「中國人」擁有,一股腦兒宣洩,大肆砸搶,台商無端成了代罪羔羊。有了前車之鑑,越南政府在處理群眾事件更加審慎,不再姑息。

越南中部河靜至順化等省份,四月初出現大量魚蝦不明原因死亡,從台塑河靜鋼廠北邊開始,一路向南蔓延到廣平省,漁民懷疑起因是河靜工業區有不肖工廠偷排廢水,引爆民眾示威抗議。由於並無證據顯示跟台塑有關,因此,面對抗議群眾,警方毫不手軟,蓄意滋事者皆被武警打得頭破血流。林豐喜指出,越南政府已經警覺到台商對當地投資的重要性,不敢再掉以輕心。

越南台商表示,南向政策最欠缺的是群策群力,政府沒有引領與當地政府之間的談判,以成立加工出口專區為例,若能成立聚落型產業鏈,唇齒相依,各取所需,相互支援,不論是哪一行業,台商會樂意前往投資。

這位台商表示,南向政策遭遇最大問題就在於員工招募不易,如果是大型工業區,附近員工有限,往往要打散、分區招募,以越南為例,若生產十二種零件,就從十二個地區供應過來,組合成一個出口產品,雖然運費增加,導致生產成本提高,但人員僱用方便。

新南向野心很大 。黃志芳指出,新南向政策焦點不限定東盟,還包括印度、斯里蘭卡、孟加拉、尼泊爾、不丹、巴基斯坦等南亞六國 。他以有一點六億人口的孟加拉為例,這是僅次於中國的第二大成衣出口國,成衣又是台灣的強項,雙方合作空間很大。

新南向政策雖非新的思維,但避免把雞蛋放在同一籃子的做法仍值得肯定,如何不淪為畫大餅,成為具體可行做法,就看蔡政府的政治智慧了。

(本文由 亞洲週刊 授權轉載,原文標題: 蔡英文南方之夢 東南亞解讀新南向政策 ,未經允許、不得轉載。首圖來源: 風傳媒


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