BO 導讀：有別於過去對國防議題的輕視，蔡英文在選前的五大產業創新中，提出要振興本土國防。透過國防技術帶動資訊安全、防災、航太潛艦產業發展，又能刺激國內產業需求。
聽起來是個美麗願景，但國防產業要重新發展，贏得人民的信任並不是這麼容易。作為新的三軍統帥，蔡英文需要面對這五大問題…
本篇文章由端傳媒授權轉載，原文鏈接：揭仲：520 後，蔡英文的五大國防課題
圖片：台灣海軍陸戰隊。／攝影：STR／EyePress
文／揭仲（淡江大學國際事務與戰略研究所博士）
蔡英文將於 5 月 20 日就職。身為中華民國首位女總統暨三軍統帥，蔡英文及其國安 / 國防團隊在就任後，有哪些亟待處理的課題？筆者認為有下列五項：一、2017 國防預算與高級教練機；二、常備兵役存續；三、軍售與華美軍事交流；四、頒布國家軍事戰略相關文件；五、勇固案與募兵制。
- 一、2017 國防預算與高級教練機
蔡英文擔任董事長的「新境界文教基金會」，曾公布一系列《國防政策藍皮書》。其中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示：2016 年若民進黨重返執政，會努力將國防預算恢復到 GDP 的 3％。雖然 2017 年預算的編纂工作已經展開，但從新政府就任的 5 月 20 日，到行政院確定總預算的 8 月中旬，還有近三個月。民進黨政府還是有可能從 2017 年起，就履行此一競選承諾。
一般而言，計算國防支出是否達年度 GDP 的 3％，要將國防部公務預算的歲出，與非營業基金合併計算。一般而言，若國防支出要達到年度 GDP 的 3％，歲出至少需編列 3490 億至 3600 億。若與 2016 年的 3217 億相較，需增加 273 億至 383 億，不是一筆小數目。要達到承諾，對蔡英文與林全內閣將造成不小考驗。
在高級教練機部份，國防部原規劃自 2017 年起開始編列預算，以「國內合作生產」的方式，於 2018 年至 2019 年完成F-5E/F戰鬥機的汰換，2021 至 2022 年完成AT-3教練機的汰換，總預算約 700 億元。由於蔡英文已明白宣示本案將以「自研自製」方式進行，此一計畫勢將調整。若民進黨政府仍要如期從 2017 年開始，則軍事投資建案文件、規劃期程和總預算需求的調整，須在 8 月中旬前完成。
同時，民進黨政府還需注意，因汰除時間延後，所衍生的 F-5E/F 結構安全問題。雖然台灣庫儲的 F-5E/F 零附件充裕，但「機背縱樑」和「垂直安定面」等結構問題，除投入經費補強或更換外，別無他法。
而在國內生產「高教機」的漢翔公司，也須面對《政府採購法》中，「研發與製造分離」的規定。民進黨政府若要推動高教機「自研自製」，也許該盡速以另立專法或修法的方式，排除「政府採購法」的限制。
- 二、2017 是否續徵一年期常備兵役？
民進黨在大選前已宣布，將於執政後十個月內討論兵役制度問題；但在這個會議召開前，必須馬上做決定的，是 2017 年是否繼續徵集 1993 年次以前的役男入營，服一年常備兵役。
國防部原定從 2015 年底後，就不再徵召義務役役男服常備兵役；但 2015 年 8 月時，因國防部預判到當年年底，志願役人數仍無法達到計畫目標，遂宣布 2016 年將再徵集 23,100 名役男入營，以補足缺額。
值得注意的是，據傳行政院 2015 年 8 月進行跨部會協商時，國防部除提出 2016 年需求數外，也拋出 2017 年需求，只是未提供確切人數。國防部在 2015 年 8 月 26 日的記者會也指出，若 2016 年預估 2017 年無法達標，「2017 年仍可能繼續徵兵」。
目前國軍總員額仍為 21 萬 5 千人，其中「編制員額」19 萬 6 千人；若以 90％計，「現員數」當維持在 17 萬 5 千人上下。但 2015 年 6 月底，國軍志願役官士兵現員數僅約 13 萬 2000 餘人，2016 年志願役官士兵的「預算員額」也只有 14 萬 9108 人；在總員額維持不變的情況下，即使 2016 年順利招募到 1 萬 5000 人，扣除退伍人員後，可能還是會有不小的缺口。
考量相關徵兵作業與役男生涯規劃，2017 年是否繼續徵兵？徵集人數約為多少？恐怕就成為三軍統帥蔡英文 5 月 20 日就職後，馬上要決定的問題。
- 三、軍售與台美軍事交流
除潛艦案，馬英九總統第二個任期中，另有多個爭取數年，卻未獲美方肯首的軍售案，包括 F-16 所用的 AGM-154 滑翔炸彈、AGM-158 空對地距外飛彈、AGM-84H/K 增程攻陸飛彈、AGM-88 高速反輻射飛彈等四種精準彈藥，以及 P-3C 所用的「智能水雷」等。
此外，台美軍事交流的指標——台灣空軍飛行員到美國路克空軍基地（Luke Air Force Base）的飛行訓練，將於 2017 年年底屆滿。國防部高官曾在 2015 年下半年表示，本案已延到 2019 年，經查證應是該官員誤記。由於本案每年所需預算龐大（2016 年預定送訓 53 員，預算約 14.5 億），國防部內一直有質疑；在 2015 年底更傳出國防部要求空軍，在今年下半年就「是否有必要持續」提出檢討報告。由於台灣最遲要在明年上半年告知美方，是否延續本案，這也將成為蔡英文就任後，需優先決定的課題。
平心而論，馬英九總統八年任期內，台灣與美方在軍事上進展最多的是雙邊人員交流。以往只有雙邊高層例行性會議，以及裝備銷售後的技術會議；後來逐漸深入到部隊觀摩、受訓、武器赴美試射甚至共同演習——在 2016 年公開預算書中，就可看到「參訪聯合戰備訓練中心暨觀摩基地演訓」、「觀摩夏威夷美軍史崔克旅演訓」、「空運演習」、「空軍聯合搜救演習」和「觀武系列演習」等。新政府就任後，軍事交流是否會受到「台北－華府－北京」三邊關係可能變化的影響，十分值得觀察，也構成蔡英文的國安 / 國防團隊的考驗。
- 四、頒布國家軍事戰略相關文件
依照《國防法》第三十一條，國防部應於每任總統就職後十個月內，向立法院公開提出《四年期國防總檢討》，說明新總統的戰略指導，作為未來四年國防施政的依據。民進黨在 2015 年 9 月 2 日的中常會中，也提及若 2016 年重返執政，將在總統就職後十個月內，一併公布《國家軍事戰略》，作為《四年期國防總檢討》的指導文件。
民進黨政府也不排除在執政後，於國防部下設立「國防產業協進小組」，由相關部會首長、立法委員代表、中科院院長、學界代表和產業界代表共同組成，就國防產業發展提出策略建議。新總統則在就職後十個月內，召開國家安全會議討論這些建議，然後訂出《國防產業發展策略》，作為後續產業發展、武器研發、產業規範制度，和武器採購的政策指導。
- 五、勇固案與募兵制何去何從
台灣受限於人口總數，不容易召募到 17 萬 5 千人的志願役官兵，這使馬總統決定推動「勇固案」，進一步裁減軍力。
國防部已在 2015 年上半年，大致完成國軍兵力規模與組織結構調整的規劃，並於 2015 年底、2016 年初透過電腦模擬，推估「相對最適兵力需求」。國防部原本預計以五年時間，將總員額從 21 萬 5 千人，裁減為 18 至 19 萬人；組織結構則依「主戰單位數盡量不動，但內部組織調整」的原則，逐年進行。然而後來因立法院有意見，加以政黨輪替，暫停實施。
民進黨針對「勇固案」是否延續推動，曾在 2015 年 9 月 2 日的中常會中明確表示：「將減緩裁軍速度……勇固案暫不實施」。在「募兵制」部分，民進黨在 2015 年 5 月 26 日表示：「執政後，將在十個月內廣徵各方意見，於《四年期國防總檢討》中提出兵制主張」。在 2015 年 9 月 2 日的中常會中，民進黨也宣示將推動「改良式募兵制」，並獲蔡英文本人認可。
綜合相關論述，可判斷在蔡英文 5 月 20 日就職後，將以十個月的時間，先完成《國家軍事戰略》，再據以完成《四年期國防總檢討》，並說明「兵力規模」、「國軍結構」和「改良式募兵制度」的相關規劃；接著就以二到四年的時間，推動前述調整。
事實上，倘若無法宣布重徵 1994 年次以降的役男入營服常備兵役，國軍總兵力（至少現員數）的下修將無可避免。就算民進黨政府在 2016 年後，續徵 1993 年次以前的役男入營填補缺額，其人數也將快速減少：2016 年估計約有 3 萬人、2018 年即快速下降為 1 萬 8 千人，2019 年更不足 8 千人。
而未來四年，防空飛彈指揮部和通資電軍，可能有不少人力需求。在此情況下，國軍兵力結構該如何調整，就成為蔡英文就任後最棘手的課題。
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