長照到底照顧了誰?原鄉日照中心設置辦法太嚴格,老人一但「失能」只能離開家鄉

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偏鄉建物少有建照,難以設立長期照護機構。 攝影 / 雲林縣身心照護協會提供

文/林筱庭

偏鄉的社工們,急著四處找能夠「合格」使用的日照中心建物卻不可得,原因是法律規定申請設立長期照護機構,得有建築物使用執照,這在偏鄉是幾乎不可能。社工們只得眼睜睜看著鄉內老人,被「外送」到都市內的私人安養機構。

你期待的老後生活,是什麼模樣?在熟悉的社區裡,與相識數十年的鄰居老友彼此照料、攜手老去,這幅平常的畫面,對於偏鄉以及原鄉的數千名老人家而言,可能是最為奢華的一個心願。因為對於他們而言,一旦「失能」就得離開原鄉生活。

嘉義縣東南邊的大埔鄉,正面臨此種窘境。安德基金會社工施忠志,正急著四處找能夠「合格」使用的日照中心建物。

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大埔天主堂逐漸應付不了日漸增加的老人照護需求。 攝影 / 雲林縣身心照護協會提供
  • 閒置的公共空間被法規「卡死」

但施忠志放眼全鄉,卻沒有一處建築物得以符合現行的日照中心設置條件 ;即使找到閒置的公共空間,卻也因法規「卡死」。這讓他只得眼睜睜地看著鄉內老人,被「外送」到都市內的私人安養機構。

按照 〈老人長期照護機構設立標準及許可辦法〉 規定,申請設立長期照護機構得準備籌備會議紀錄、設立計畫書、建築物使用執照以及產權證明文件。但是,在偏鄉或原鄉要取得建築使用執照,卻可以稱得上是「不可能的任務」;即使蓋新的建物,土地取得也是問題。

大埔鄉四周崇山峻嶺,曾文溪橫亙其中,全境九成以上是國有地或保安林地,申請地目變更窒礙難行。因為是曾文水庫集水區,各項開發受重重限制,限建限種,鄉內所存建物幾乎都是一九九四年底前的「既存違建」,依法列為緩拆,建物雖准允使用,卻是沒有建築執照的「違建」,也無法進一步改建或擴建。

如此「貧瘠」的大埔鄉,公共設施自然缺乏,鄉內六十五歲以上老人約六五○名,全得倚靠安德基金會在大埔天主堂,所設立的日間照護關懷據點。據點設置條件簡單,沒有建築法規及消防安檢措施等重重限制,只需要是一處方便活動、開闊的空間即可。

大埔天主堂雖是一間矮舊平房,卻也足夠照顧鄰近的鄉內老人,並為他們提供每日四小時的健康促進照顧活動,據點時常聚集五、六十名輕度失能老人,一同共餐、跳舞、閒談。

只不過 ,鄉內老人家逐漸衰老,需要的服務量愈來愈大。施忠志發現,單單每日四小時的關懷據點服務,漸漸無法滿足需求,鄉內需要的是提供中、重度老人照顧的日間照顧中心。

若「升級」成日間照顧中心,安德基金會便能獲得政府補助,聘僱五名全職社工、一名司機並擁有一台交通車,能照顧鄉內交通更為偏遠的老人家。施忠志指出, 日間照顧中心的的設置辦法嚴格,全鄉找不到擁有建照的閒置空間,使得中、重度的老人幾乎都得「外送」到嘉義縣的私人安養機構 ,而其他住家離據點較遠的老人,也因為缺乏交通工具,只能留在家裡靠子孫輩輪流照顧。

尤其,大埔鄉缺乏工作機會,青年幾乎外移至都市工作,白天沒空閒照顧老人家,即使將老人接到都市同居,也只是關在家裡。

  • 全鄉找不到有建照的閒置空間

八十三歲的林老太太,住在離據點半小時車程的西興村,本來生活還可以自理,但近來身體機能退化,走路容易摔跤又罹患失智症,需要旁人照料。但據點缺乏交通車接送,兒子們只得接回家照顧。

輪到誰照顧,誰的家庭功能就整個掛點(停擺),工作也得暫停。」施忠志說,林老太太的三個兒子各有都有工作及家庭,無法全日照顧老母親,目前只能暫時仰賴外籍看護工照顧,「林老太太明明沒有生病,但兒子們已考慮要將她送進私人安養機構,往後林老太太的天空可能只剩下那張床。

施忠志表示,大埔天主堂內空間寬闊,「消防局來演習時都稱讚,我們火災時三十二秒就可以將全部人口疏散,這樣的法規對我們來說有意義嗎?其實重新請建築師來替建物加固、加強,請建築師評估是否可以使用就可以了。」

若大埔鄉能成立日照中心,取得衛福部給予的交通車及人事費補助,不僅能提供林老太太白天八小時的照顧服務,同時也能讓她三個兒子的家庭照顧壓力得以紓緩,讓更多鄉內老人在地老化、安享晚年。

  • 日照中心只在部分鄉鎮「示範」

「許多老者其實都只是亞健康的輕度失能,在日照中心可以維持生理機能好長一段時間,並不需用到機構式照顧,便能成功達到『疾病壓縮』效果。」高雄醫學大學高齡長期照護碩士學位學程助理教授陳昱名表示,可惜日照中心往往無法普及,只能在部分鄉鎮成為示範據點。

類似的困境,也出現在宜蘭縣大同鄉。雖然,衛福部在長照十年計畫中,為落實社區照顧及在地老化,已決定推動一鄉鎮一日間照顧中心,但大同鄉卻是連設立社區照顧關懷據點都有困難。

大同鄉有三成是山地,地形狹長,交通極為不便,鄉內面積比兩個台北市還大,人口卻不到台北市的百分之一,六千餘名鄉民散居十個村落。一粒麥子基金會副執行長張竣傑說:「鄉內能利用的閒置公有空間,多是活動中心或村民集會所,同時也做為緊急避難空間,會堆米、乾糧、罐頭等以防天災發生時需要。」

每逢豪雨侵襲,大同鄉容易發生土石流與淹水災情,「公所擔心若成為關懷據點,一遇緊急災情就無法使用。」張竣傑指出,社福團體找不到公有閒置空間釋出是第一難關,鄉內至今只有樂水村、松羅村、茂安村找到廢棄派出所成立關懷據點,但因空間破舊不堪,每一處都還得再花二百多萬元修繕。

「日照中心成立的難度更是難上十倍。」張竣傑指出,即使空間取得,現行法規過嚴才是最大關卡,好比現行消防規範要求日照中心得使用防火牆並設置排煙設備,而建築法規也要求樓地板須符合一定厚度及載重限制,若鄉內公有空間要符合此類相關規範,等同要全部「打掉重建」。

  • 找不到公有閒置空間釋出

將都市內的建築規範硬套用在偏鄉小型建物上,猶如削足適履。政治大學社工所副教授王增勇批評:「現在的設置標準對於原鄉不僅沒有必要,更沒有考慮到城鄉落差,全然都是從都市角度要求,也反映長久以來原鄉地區的土地問題,政府都是以漢人角度在看。

王增勇指出,原鄉多是林地、農牧用地保護區、原住民保留地等,能變更成建地者少,建物多無建照,申請需要一定費用,經濟條件、法規都是層層障礙。

王增勇舉例,蘭嶼全鄉九九.四%為公有地,九五%建物都沒有建照,就連當年蔣宋美齡促成的蘭嶼國民住宅也沒有建照,甚至是海砂屋,「蘭嶼第一位居家護理師張淑蘭,在衛生所擔任護士十四年,想在蘭嶼成立居家護理所,也因找不到一間有建照的房子,至今五年仍無法設立。」

「房子有沒有建照完全不重要,他只用來存放病歷而已。」王增勇指出,但統一超商在前年七月進駐蘭嶼時,沒有建照卻能取得商業登記,可以營業,「為什麼統一超商可以,但老人照顧就不行?」

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專家認為長照要在地化,重視當地老人家需求。 攝影 / 雲林縣身心照護協會提供
  • 須重視在地老人需求

立法委員吳玉琴表示,這是長期以來原鄉和非都市計畫區域所面臨的共同問題,她轉述曾有官員與她打趣,「原鄉沒有長照問題,因為一失能馬上被送離鄉鎮,送到都市的安養機構去。」吳玉琴說 偏鄉失能老人被迫脫離原有生活環境,根本無以落實「在地老化」。

吳玉琴指出,問題不是無法解決,更有前例可循,她解釋,「《幼兒教育及照顧法》中,社區互助式及部落互助式教保服務實施辦法,其實已有相關規定。」辦法中載明,互助教保服務中心場地只要經主管機關認定無危險,建照可用「結構安全鑑定證明文件」替代。

而日前《長照服務法》通過,也授權衛福部研擬《長照機構法人法》以及《長照服務機構設立標準》等十部子法,換句話說, 只要衛福部趁此次機會,修改設置標準,卡死偏鄉以及原鄉數年的窘境,便有機會出現一道解決曙光。

原委會社福處專委簡明雄提醒,「應扶植在地長照機構,用非在地的長照機構思維處理原住民長照需求,問題會很多。」張竣傑也提到,大同鄉曾有受過照顧服務訓練的部落青年想做部落家托服務,單純想找塊空地,提供鄉內老人聚會、唱歌並就近照顧失能長輩,卻被地方社會局拒絕認為不符合家托定義。

「為什麼一定要符合安全、衛生才是正統家托?部落也是找塊空地就能一起分享生活,為什麼家托不能這樣?」張竣傑認為,即使成立日照中心,可能也不符合在地老化理念,因為當地幅員廣、交通卻不便,部落更適合涵括居家服務、家托、日照、臨托等全功能的「微型日照」。

原住民族長期照顧修法聯盟成員吳雅雯說,長照要在地化,就不能忽視部落老人家需求,《長照法》應納入部落參與決策機制,以「部落參與」及「部落共管」,讓當地部落有機會表達需求,並參與服務的過程,決定服務如何提供、數量,而非中央集權決定。

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衛福部的長照十年計畫,許多地方實施都有困難。 攝影 / 雲林縣身心照護協會提供
  • 修法不是單一部會說了算

長照應是文化導向的服務 。」王增勇解釋,照顧服務員證照與母語,對於部落老人而言後者更為重要;飲食也有不同文化脈絡,漢人喜歡吃米,但蘭嶼人喜歡吃芋頭,排灣族老人則喜歡糯米,「長照服務不應由中央廚房、營養師來決定菜單,而是要納入當地老人需求。」

對此,衛福部社家署長簡慧娟回應,預計今年底將會擬定九部授權子法,「我們會考量原鄉部落的特殊情況,也不是我們單一部會就說了算,必須會同內政部營建署、消防署同意,我們會納入原委會的意見,持續研擬。」然而,偏鄉老人是一日日老去,面對漫長的「研擬過程」,老人們不知還能等多久。

(本圖文轉自合作夥伴 新新聞 ,原文標題: 【社會事】一張建築執照卡死偏鄉老人照護  未經授權不得轉載


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