基隆是讓大台北地區成為世界級城市的最後一塊拼圖——民進黨立委蔡適應:但機會在台北縣升格後就消失了

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在上任立委之前,蔡適應已經做過三屆基隆市議員,不像其他「新科立委」,這位民進黨立委顯得一點也不菜鳥。在立法院本會期開議時,因為各黨選擇委員會引來的風暴,各界也發現,原來「外交國防委員會」在立法院裡,是數一數二冷門的委員會,幾乎所有新科立委都避之唯恐不及,但來自基隆的蔡適應,卻是「自願」選擇進入這個委員會。

蔡適應說,最主要的理由,是因為基隆的發展並非基隆市政府能獨自完成,在他與基隆市長林右昌討論後,認為「軍港遷移」以及「軍方土地釋出」這兩件事,更需要他去跟國防部溝通,加上他在碩班主修「戰略規劃」,甚至當過職業軍人(陸軍指職軍官班第一期),所以他是少數民進黨立委中,有相關背景的,最後接受黨團的建議,加入外交國防委員會。

如果不是住在基隆,對基隆最淺層的印象大概就是廟口夜市,稍微關心政治一點的,可能會聽過「北北基合併」或是「捷運延伸到基隆」等議題,但對於這位已在當地經營超過 10 年的立法委員來說,從城市景觀、就業機會、交通運輸到基隆港的角色,通通都是急需處理的問題。

具有都市計畫背景的蔡適應,霹哩啪拉的解釋目前基隆城市發展的困境:

基隆大部份是山坡地,加上法規的限制,使得城市景觀難以改變,連房子修繕都很麻煩;基隆市與基隆港的關係密不可分,但目前的政府組織架構,讓雙方難以協調;在基隆有許多問題牽涉中央,例如公務員有一半來自中央,或是蔡適應極力主張應釋放的大量軍方土地;就業問題則牽涉到工業區擴大以及交通建設,甚至更遠程的城市想像;對於「北北基」合併一事,蔡適應則解釋, 當時對基隆來說最好的機會已經流失,只因為台北縣單獨升格。

  • 住戶家裡停水的問題,真的需要立委才能處理

從市議會進入國會,蔡適應期待能夠解決自己過去身為市議員時無法解決的問題,他首先舉了一個與民眾日常生活高度相關的例子——停水與修路——並從這開始解釋,以丘陵為主要地形的基隆特有的市政困境,以及背後的制度問題。

蔡適應說,基隆的山坡地很多,有 95% 的土地坡度都超過 5%,「當住戶住的高度比較高,水管就需要加壓運輸,這時候就容易造成水管爆裂,基隆的水管大概幾個月或一兩年就會破管。」

問題發生後,基隆市政府就必須挖路,讓屬於中央的自來水公司去修水管,蔡適應很無奈,「一天到晚挖路,市政府就被罵,但水管破掉不是基隆市長的責任。」因為,這些水管是歸自來水公司管的。

如果不挖路,等到繼續加壓、水管破得更嚴重,就變成路上的噴泉,等到這時候再處理,一修就是三、五天,而且就要全面停水、全面封路。

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圖片來源: 蘋果日報

大量的山坡地為基隆帶來的困擾,不只水管容易爆裂,還造成「基隆市的城市景觀都不變」,蔡適應則解釋,這就牽涉到法令限制的問題。

目前的規定是,為了水土保護安全,坡度 30% 以下的山坡地需要申請環評,30% 以上就禁止開發,而基隆有 95% 的地坡度都超過 5%,只有 5% 的平地不用環評。

所以,基本上全基隆要蓋房子,都要做山坡地審查,一次審查就要一年,房子修繕或蓋房子就會很麻煩。

因此,蔡適應認為,必須適當解除山坡地管制,「畢竟當時技術和現在的技術不同,現在坡度 40% 還是可以蓋房子,但這就涉及中央修法。」但他接著解釋修法的實際困難,「因為全國這問題最嚴重的地方就是基隆,對其他人來說,他們會覺得這法律不重要,之前的基隆立委也不大關心。」

  • 談到基隆市就想到基隆港,但基隆港不是基隆市政府管的

從山坡地造成的民生問題切入,接著,蔡適應開始解釋,在基隆的發展中,基隆港應該扮演的角色,「談到基隆就想到基隆港,港市密不可分,但現在港市並沒有合一,基隆港不是基隆市政府管的。」

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圖: 蔡適應說明基隆市的城市發展大致可以用「獅球嶺」分成南河和北港系統。獅球嶺以北,是基隆港,行政區與廟口都在這,包括中正區、信義區、部分中山區跟仁愛區;獅球嶺以南就是基隆河,叫南河區,暖暖、七堵、部份的中山區跟仁愛區等等。

什麼叫做「港市沒有合一」?蔡適應解釋:

目前,基隆港是由交通部台灣港務公司的基隆港務分公司管理,裡面的員工人數跟基隆市政府不相上下,用的公務員也很多。

而港務公司有自己的主張,無法百分之百跟基隆市配合與協商。

這樣的分權/分工架構造成許多問題,例如港區內的貨運運送:

一般把貨運分成「散裝」與「貨櫃」。「散裝」就是載雜物、砂石等原物料,光是卸下來的時候,整個砂石就漫天飛;「貨櫃」則是一箱一箱的裝,比較不會引起汙染,但載貨櫃的拖車也會造成市區交通很大的負荷。

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圖:基隆市政府就在東三、東四碼頭旁

他接著說,過去很多砂石船會直接停在「東三」、「東四」這兩個碼頭卸貨,而這兩個碼頭就在市政府旁邊,「打開市政府的窗戶,就會看到他們在卸砂石,嘩~~~~~」,蔡適應認為,這就必須跟港務公司溝通,將這些砂石船的停靠碼頭移到外港,「這就是城市發展跟港的發展產生很大的歧見。」

至於解決方式,他則主張,「港和市需要建立聯合的匯報機制,港要相當程度的配合城市發展,未來能有城市的背書與支持」,而這個協調工作,當然是落在立法委員的身上。

  • 加入國防委員會的目的:軍港遷移、釋出軍方土地

關於港與市的發展,除了將砂石船卸貨地點移到外港,在蔡適應眼中,當前最重要的工作則是兩件與國防部直接相關的議題:軍港遷移與軍方土地釋出。

目前的基隆軍港在東岸碼頭,由於東岸不只鄰近前述的基隆市政府,也接近最熱鬧的基隆廟口,蔡適應希望能將東岸規劃成「郵輪觀光碼頭」,並將此視為基隆城市轉型過程中的重要階段。

此外,蔡適應也提到,「基隆的軍方營區大概是全國數一數二高的,而且很多營區又呈現廢棄狀態」,他希望能在這些土地釋出後,能轉為公共建設的一部分,例如綠地或停車場。

但他也非常清楚,要軍方釋出土地並不容易,並以他最近質詢僑務委員會為例:

他們在北投蓋了一間「華僑會館」,說要讓華僑回來時可以住,但現在還需要政府蓋飯店嗎?然後又說讓他們回來可以上課,但其他地方找不到空間嗎?

我一問之下,年度使用率才 2 成,另外 8 成就是餵蚊子。

但他就是不願意釋出,這是政府普遍的想法,國防部當然也是。

三屆市議員的經歷,蔡適應也非常理解行政部門「推、拖、拉」的方式,因此在最近溝通軍港遷移案時,他便要求交通部列一份「行政程序表」。

行政單位要呼攏立法單位或人民,最簡單的方式就是跟你說,「這很複雜、要長期的溝通」

但我就直接叫他列表給我 到時候我就一條一條勾,看你做到哪裡,這樣才能確實管考。這不是要刁難他們,而是這樣才可以推動政策。

將這兩項議題視為首要任務,是蔡適應跟基隆市長林右昌討論之後得出的共識,同時,這屆當選的民進黨立委中,較少具有國防外交背景,而蔡適應的學經歷包括戰略研究所碩士、國際關係學士、甚至當過職業軍人,因此他最後接受黨團建議,加入外交國防委員會。

  • 除了短期解決方案,更要從城市規劃的角度思考就業問題

除了土地利用與城市規劃的問題,下一題「就業問題」,蔡適應則分別以近程與遠程兩個層次回答。

蔡適應認為,要創造就業機會,就必須引進新廠商進入基隆,「首先就要有土地,所以要擴大基隆的工業區,例如大武崙工業區」,同時他也提及,目前基隆有許多住宅旁就是工業區,住戶長期面對許多工業污染。

在擴大工業區的同時,就要一併解決這個問題,讓工廠都進到工業區,也不要在住宅區開放什麼「小型工廠使用」,並且在工業區跟住宅區中間設「綠帶區」。

第二件事,則是蔡適應期待在軍港遷移、東岸碼頭改為觀光使用後,能帶來新型態的就業機會,第三,則是需要更完善的基北交通路網,「因為這也是吸引廠商來基隆的誘因。」

近程的解決方案說完,在博士班主修都市計畫的蔡適應立刻反問:

但如果從更高的層次來看,為什麼基隆市一定要有就業機會呢?為什麼不能純粹當作一個旅遊、住宅、休閒的城市呢?為什麼一定要提供工業類型的就業機會?

在蔡適應的心中,除了前述的軍港遷移、軍方土地釋出、擴大工業區等短程發展規劃,他更希望基隆可以成為一個「越沒有污染、以金融業和服務業為主、交通發達、綠地很多、宜人宜居的花園城市。」

他以台北市的信義計畫區為例,說明當年這塊區域只是農田和空地,「要找空地來蓋百貨公司、銀行、商辦和公園,這基隆為什麼不能做?差別就在公共設施,例如捷運和人行道。」

圖片來源:* 嘟嘟嘟 *,CC Licensed

他補充,不是要在基隆直接複製信義計畫區,而是認為應該從這種方式思考和規劃基隆的公共設施,「 因為如果以目前基隆的道路規劃,直接要求更多的工作機會,那塞車就會更嚴重。」

這整個城市轉型的過程,蔡適應依然很務實地認為,首先還是得擴大工業區、讓東岸碼頭轉型、增加就業機會,同時重新調整基隆市內地住宅區與工業區,再將軍方釋出的土地改為停車場或綠地等設施。

先轉型成觀光旅遊的城市,搭配城市的改造,帶動都市更新,蓋新的住宅大樓,同時留出該有的綠帶,但這過程至少需要一、二十年。

  • 從都市發展的角度看,北北基應該要合併,但機會已經錯失了

前面提到的,都是在「基隆市」內的議題,但蔡適應也認為,基隆市未來要扮演的角色是大台北都會區的副都心,「提供工商業和觀光的角色,港口就作為國際門戶。」

我之前就跟基隆市長林右昌共同提出「一個核心,兩個翅膀」,核心指的是台北車站,兩個翅膀則分別指桃園機場(空港)和基隆港(海港)。

所以又很奇怪啦,為什麼機場、空港捷運蓋了,但海港捷運還沒蓋?

一個基隆立委,為什麼要以「大台北都會區」的角度來看待基隆市?蔡適應從都市研究的理論出發,認為台北若要成為 Global City(全球城市、世界級城市),就必須符合以下條件,也因此需要將基隆納入這個都會區的範圍內。他指出,一個城市的必要服務水準包括:

在 5 小時路程以內的機場

大學

大規模的公園,例如紐約中央公園

捷運網,例如北京、東京、上海、香港、新加坡

運動休閒設施,例如巨蛋

大型購物中心

會展中心,用來舉辦不同產業的商業展覽,就是讓商業人士定時聚會,這對城市來說也是招商的概念,這也需要無遮蔽式的大型場地

圖:紐約中央公園/來源:Daran Kandasamy,CC Licensed

蔡適應解釋,若要讓這些服務出現、成為 Global City,則城市的規模必須夠大、稅收夠多,換算成人口數目大約是 500-1000 萬人左右。

例如上海 1000 萬、北京 1000 萬、東京 2000 萬、香港 500 萬、紐約 700 萬……

在台灣的話,台北市人口 260 萬、新北市 360 萬、基隆 40 萬,這三個城市單獨都無法成為 Global City。

台北市沒有機場,或說正要遷走,台北市沒有港口,台北市沒有可以在開發的工業區,所以台北市基本上不是一個很「完整」的城市

新北市的商業機能似乎也不大夠,因為多集中在台北市。

基隆市沒有機場、沒有巨蛋。

因此,蔡適應主張,台北、新北、基隆應該合併,才能成為在全球具備競爭力的城市。

但他接著解釋,北北基合併這件事,因為目前的法規內容,在台北縣單獨升格之後,就失去了結構上的動機。

根據《直轄市法》,台北縣升格成新北市,讓公務員職等都增加、縣長變市長、舉債的比例增加、稅收種類增加、統籌分配稅增加,所以新北市就有更多可用的預算、拿更多錢鋪路,市民也會覺得好像公共服務品質變好。

但現在台北縣升格成新北市之後,要談北北基合併,問題就來了。因為對新北市來說,合併之後,舉債不會再增加、統籌分配稅也不會增加,但市長就少一個、議員少了一半,行政區數目也會砍掉一半,那這樣直轄市會想跟直轄市合併嗎?

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圖:新北市政府

蔡適應回憶,當時台北縣要升格時,他就在基隆市議會表示反對台北縣單獨升格,「因為只要台北縣單獨升格成直轄市之後,就代表著北北基不會合併了,而這成了推動大台北都會區成為 Global City 的阻礙。」

他再批評,當時若從城市發展的角度考量,馬英九是最有條件執行北北基合併的人,「因為當時台北市、台北縣、基隆市的首長都是國民黨籍,而且這三個縣市議會也都是國民黨過半,如果馬英九要做,就一定能做。」

而這個政策錯誤,就讓區域整合無法完成。

蔡適應提及,現在也出現另一種說法,是要讓基隆跟汐止一起併進台北市,「汐止可能會願意,畢竟他離新北板橋有一段距離,但當然是新北市政府跟議會要答應。」

同樣的,從大台北都會區的角度來看,未來南港將成為台北市的東區轉運中心,同時也是北宜直線鐵路的起點,蔡適應認為,未來以南港轉運中心往外發展的範圍,包括基隆和汐止,就會是新興發展的區域。

最後,蔡適應也承認,這些規劃、理論很好,但在實務上的確非常困難,也不是以他現在立委的角色就能解決的,因此目前的主要任務,還是從軍港遷移、擴大工業區面積開始,讓基隆轉型成觀光旅遊的城市、同時提升就業率,釋出軍方用地,興建更多停車場和綠地,讓基隆逐漸成為宜人宜居的「花園城市」。


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