台灣的國會根本被少數人把持!10 個 Q&A 看懂令人詬病的「黨團協商」

圖、文/ 邱顯智 (時代力量 新竹市立委參選人)

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<立法院職權行使法>第 71 條規定進入協商之法案需所有 參與協商的黨團簽字後方完成協商,因此小黨可藉由拒絕簽 字來達成實質阻擋法案的結果,或者也可以用拒絕簽名來換 取對方支持自己黨團所支持的法案。

但黨團協商一旦完成簽字、達成結論,進入院會之後,其他 委員就很難針對協商結果提出異議或反對 。根據<立法院職 權行使法>第 72 條規定,黨團協商結論經院會宣讀通過後 ,「出席委員不得再提出異議;逐條宣讀時,亦不得反對」,第 73 條則規定,經協商完畢之法案進入二讀的廣泛討論 後,除依照政黨比例派員發言的委員之外,其他委員不得再 發表意見。

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1990 年代,由於民進黨等國會反對勢力在關鍵法案上時 常採取激烈的杯葛、抵制議事之策略, 使當時逐漸失去統治 優勢的國民黨倍感苦惱,因此改採取與在野黨協商議案之方

1999 年,第三屆立法院推動了第一波國會改革,其中修 改<立法院職權行使法>第 68 到第 74 條, 正式將「黨團 協商」制度化

1999 年制度化後,陸續經過 2001 年與 2005 年的 第二、第三波國會改革修改,針對黨團協商之範圍、委員會 審查權、異議委員列席協商、明定協商代表需有委員會委員 參與、協商時程、協商代表採政黨比例、召委合議制等進行 修改。

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支持黨團協商者通常肯定其在「提昇議事效率」以及「保障 小黨權益」上的功用,且黨團協商制度化後,確實通過的法 案在數量上變多了,例如第四屆通過的法案就是第三屆通過 的法案的兩倍之多。

由於「黨團協商」結論需要各黨團簽字才算數,等同賦予小 黨否決權,過去民進黨和社運團體,就是藉此合作,才暫時 擋下許多法案,甚至太陽花學運最後也是靠王金平宣示「不 召開服貿協議相關黨團協商」,才獲得暫時成果。

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黨團協商不是「有好沒有壞」,甚至其「好處」也只不過是 壞處「黑箱」、「集權」的另一種表現: 正由於黨團協商具 有「黑箱」與「集權」的問題,因此可以在檯面下把很多涉 及公眾利益的爭議性關鍵法案「橋」過關或橋掉。

黨團協商甚至不是「利大於弊」, 由於其高度「人治」的性 格,這些表面上的好處也不過是特定政治頭人的政治選擇, 一旦立法院換了一批人,黨團協商制度便可能反噬了我們業 已脆弱的國會體質。

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往往討論到黨團協商,「黑箱」的部分是最常被外界詬病的

即使《立法院職權行使法》第 70 條明訂黨團協商必須「公 開錄音錄影、紀錄,併同協商結論,刊登公報」, 但實際上 ,立院卻經常公然違法,往往只公布「會議結論」,不說明 立法理由。

黑箱的政黨協商,使立委有辦法逃避政治責任, 因為沒有人 知道立委在裡面說了什麼 ,2013 年差點使顏清標喝花酒 除罪化的《會計法》修法烏龍就是一個例子,我們至今仍不 知道誰應該為此負責。此外,由於黨團協商的黑箱,委員會 也沒有認真審理案件的必要,所以去年《預算法》,各委員 會創三年來最低紀錄,只刪 19 億預算。

此外,黨團協商的黑箱,使圖利型的立委有利可圖,黨團協 商必須有各黨團的簽名,使立委可以以案綁案。黑箱的過程 更讓我們不知道,《會計法》是否在這樣的過程中出現,使 顏清標一度無罪?《食安法》的修法過程是否有廠商集資遊 說?簡單來說,這樣的密室協商,為偷渡法案、交換利益的 立委大開方便之門。

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黨團協商得以更改委員會的審查決議,據統計,第五屆第二 會期甚至有九成送交協商的法案,最後遭到修改。 這就造成 了過度的權力集中,讓「黨團協商」成為「太上皇」般的存

試想,如果今天你是一個立法委員,你知道不論你如何認真 地在委員會審議階段做功課、審法案,你所審出來的結果都 有可能在黨團協商階段被修改,甚至推翻,在這種情況下, 難道不會使你心灰意冷或是心生怠惰嗎。實際上也有研究指 出黨團協商的存在確實讓某些立委心存苟且,不願意在委員 會專心審議,這對我們的立法品質是很大的傷害。

此外,在黨團協商掏空委員會的情況下,許多法案的立法理 由就只有簡單的「照黨團協商條文通過」,完全沒有理性的 審議、辯論過程。今天人民如果想要瞭解一個法案是為什麼 長成現在這樣,是哪些人、基於什麼理由這樣立法?很抱歉 ,我們除了「照黨團協商條文通過」之外什麼都無法知道。

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黨團協商之所以被認為可以提高議事效率,是因為他有效解決了個別立委或是少數黨杯葛法案、拖延議事的狀況。黨團協商正式建立的第四屆通過的法案數量是第三屆的兩倍。

但是, 由於黨團協商架空了委員會的審查權力,立委無心在委員會審案,導致委員會立法進度延宕,法案堆積如山,再加上許多爭議法案被卡死在黨團協商,以至於常常要等到會期最後一天,才不得不挑燈夜戰

這就造成很多烏龍立法,舉凡錯別字、漏法條等現象層出不窮,2013 年的會計法修法烏龍就是最慘烈的例子,會期最後一天臨時招開黨團協商、挑燈夜戰的結果就是除了莫名其妙將顏清標除罪,原本此法希望協助解套的大專院校教授,也因為法案烏龍少打了一個「教」字,而無法解套。

此外,以預算審查為例,102 年度高達五兆的國營事業預算竟延宕了六百多天。箇中原因就是因為黨團協商無共識,但即使如此,國營事業依然持續運作,形成未審先用的荒謬現象。

如此沒有立法品質的效率,是我們要的嗎?

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根據<立法院職權行使法>第 70 條之一,「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者,由院會定期處理」,黨團協商逾一個月未有共識的議案,參與協商的黨團,都有權將法案抽出,交付表決。

此時握有程序委員會、與院長席位的多數黨,依法是握有完全的籌碼,可以毫不理會少數黨、強行闖關。 以往都是靠王金平「沒有協商結論不表決」的默契來避免這些法案在一個月後被強行表決 。除非 2016 年由王金平持續擔任立法院長,或下一任立法院長持續這種「默契」,否則黨團協商並無法實質給予小黨保障。問題是,如果院長不再是王金平呢?

簡言之,過去少數黨透過「黨團協商」擋案的基礎, 完全是仰靠在高度的「人治文化」上,也就是當前的「王(金平)柯(建銘)體制」

作為新政治推動者的第三勢力,我們不可能、也不應將「小黨保障」,賭在這種高度不穩定的人治文化上。而應該推動制度的變革。

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當某些法案被多數黨認為極為關鍵時,依然可能出現協商破 裂、逕付表決的狀況,例如 2010 年二代健保的爭議,就 是在黨團協商破裂後,付院會表決,並在民進黨退席抗議情 況下被通過。

此外,國會少數黨希望力推的法案,照樣可能被多數黨用同 樣的杯葛手段阻擋,例如前陣子的公投法修法即為一例,國 民黨團之所以敢集體退席讓民進黨版本的公投法通過,是因 為知道之後還可以把法案拉近黨團協商,而當法案被拉下到 黨團協商之後,國民黨委員又集體拒絕出席協商。

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我們認為,不論是「提昇議事效率」或是「保障小黨權益」,固然都是好的改革方向,但高度人治的黨團協商並不是我們的出路,真正的解藥是徹底且創新的制度改革。

我們提出「人民的國會」、「辯論的國會」、「專業的國會」、「尊重異議的國會」四個國會想像,以及「落實直接民權」作為節制代議士的機制。

  • 那又該如何改變這「畸形的國會」?

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事實上,即使黨團協商限縮為程序性事項,依然可以用來阻止多數暴力。

舉例而言,2013 年 7 月底的兩場黨團協商,分別達成「服貿協議逐條審查」以及「增開 16 場公聽會」的結論,2015 年的反課綱運動,最後黨團協商得出了建請教育部啟動課綱審查機制、重新檢討課綱,同時讓各校自由選書的結論。在某種程度上皆有阻止執政黨多數暴力的功效。

時代力量主張,當一個議案遇到爭議,各黨無法獲得共識時,不是不能夠協商, 只是此時協商不應該是跳過委員會的層級直接修改法案,而應該透過改良後的黨團協商,整理爭點,爭取到更多處理時間與更開放的公眾參與如舉辦公聽會、聽證會等,讓更多人民理解到法案的爭議所在。

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委員會審議階段是整個立法程序中非常重要的一環,唯有在此處,立法委員們可以針對法案進行縝密的審查、討論、攻防,比較各版本的異同,甚至是舉辦公聽會,廣納各方意見。

「強化委員會中心主義」意謂著強化委員會的專業程度,讓他們可以審出更完善、更專業,更符合人們利益的法案,降低爭議法案、烏龍法案的頻率。

但是, 黨團協商制度足以推翻委員會決議的過大權力,傷害了委員會獨立性,長久下來也導致立法委員根本無心在委員會專心審案,間接降低委員會專業性。所以,要強化委員會中心主義,勢必要限縮黨團協商的權限。

時代力量主張限縮黨團協商權限,使其處理範圍僅限於程序性事項,不得涉及法案內容的實質修改。有些人可能會問,「程序性事項」是什麼?其實,2013 年 7 月反服貿運動剛開始時,立法院黨團協商所達成的共識「逐條審查」、「加開公聽會」,或是 2015 年高中生佔領教育部行動中,黨團協商做出「建請教育部啟動課綱檢討程序」的決議,都是程序性事項。

此外,時代力量亦主張,黨團協商所達成的結論,需要送回原委員會進行確認,如此才可以避免黨團協商的決議與委員會結論衝突的荒謬現象。

  • 仿造美國的「立法聽證會」,讓公民一同檢視

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限縮黨團協商權限只解決了一部分的問題。就如同許多人指出的,委員會本身專業度有待加強,這部份即使限縮黨團協商權限,也無法直接改善。

要提昇立法品質,就必須在委員會審議階段設下更多標準與要求,讓委員會審出的法案盡可能地完善,如此也能避免法案在黨團協商中被不明不白地「改頭換面」。

因此,時代力量主張修改<立法院職權行使法>,訂定「國會聽證會專章」。 以美國為例,美國國會與各州議會都有「立法聽證會 (legislative hearings)」,而且規定必須公開透明。我主張在委員會審議階段,加入國會聽證會的必要程序,要求委員會審案時在聽證會上讓相關專家、利害關係人發言。 如此可讓法案審議程序更嚴謹、更具科學性、更廣納各方意見,並使這些聽證會結論具有法律約束力,不像現行制度下的公聽會僅是「得召開」而非「應召開」,且公聽會的會議結論僅供委員會參考。一旦建立國會聽證會制度,如果委員會做出違逆聽證會結論的決議,將可能面臨訴訟,甚至是修法無效的結果。

此外,時代力量也主張在委員會審議階段,加入「公民審議」的元素,這部份可透過強化、深化既有的委員會公聽會來達成,改善過去委員會公聽會僅用來替法案背書的弊病。

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在立法程序的中下游階段,我們認為應該加入「國會辯論」制度。

現行立法程序中,只有<立法院職權行使法>第二章中有提到二讀會的「廣泛討論」以及「逐條逐次討論」。然而現行制度下,經黨團協商獲得共識後的法案,「除經黨團要求依政黨比例派員發言外,其他委員不得請求發言。」,這導致人民根本無法窺見不同版本的法案是如何被「喬」成一個版本,也無法得知不同政黨對特定法案的細微立場究竟有什麼差別。

因此時代力量主張修改上述限制,即使經過黨團協商獲得結論的法案,在二讀會階段仍應採用「院會辯論主義」,透過政策辯論,讓各黨立委為自己支持的法案辯護,除了保障國會少數異議之外,亦可讓人民更清楚知道我們的代議士是基於哪些理由在推動、阻擋議案,降低法案不明不白地在密室中被喬過關或冷凍的可能。

  • 向丹麥取經,有一定比例的委員連署同意,就能發起公投

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即使經過前面三道工程,仍然可能出現國會多數黨運用多數暴力,強行通過或是冷凍法案的狀況。過去我們只能仰賴黨團協商來阻擋法案,但卻也付出了相當的代價,因此我們必須重新構思一個能夠保障少數異議權,又不會有黑箱、集權問題的制度。

邱顯智主張引進「少數異議權」,少數異議權這個概念並非我們獨創,民進黨尤美女委員曾經在 2012 年的公投法提案中吸納了這個概念。這個概念其實是來自歐洲各國的國會制度,舉丹麥國會為例,依丹麥《憲法》規定,只要有三分之一的國會議員提案,就能在法案通過三週內,要求國會議長將法案交付公投,因此,多數黨往往因忌憚公投的挑戰,而多傾向在提案前,與少數黨先取得共識。

與黨團協商相比,公民複決發動權的門檻相對比較高,丹麥與奧地利為三分之一、義大利為五分之一提案,瑞典則是十分之一提議,三分之一同意。時代力量雖是剛起步的小黨,這樣的提議無議是削弱我們自己在國會內的力量,不過我們認為,爭議的議案必須要還權於民。

邱顯智 主張向丹麥等國取經,二讀會辯論卻遲遲未能取得共識之爭議法案,或經三讀通過但具爭議之法案,得經由一定比例之委員連署,使之交付公投。 這項改革的核心精神是主張我們的代議制度應更大程度受到直接民主的檢視、監督,如此也可以避免少數立法委員為了自己的利益而提出極端偏激或極端保守的爭議法案。

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<公投法>、<罷免法>象徵著直接民權,在當前台灣代議制度漏洞百出的情況下,直接民權更是人民抵抗威權時最重要的武器。

然而當前<公投法>、<罷免法>的發起與通過門檻都過高。<公投法>除了在全國連署階段需百分之五的高門檻,更有著幾乎不可能通過的「雙二一」門檻,即過半數有投票權者參與投票以及同意票過半數。<罷免法>的問題與<公投法>相似,一樣面臨過高的門檻,甚至有時候罷免立委所需要的連署人數高於當選立委所需的票數,嚴重阻礙人民行使直接民權。

因此我主張下修<公投法>、<罷免法>門檻,讓人民可以在代議制度崩壞的時候,行使直接民權,節制失職的代議士。

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協商當然是政治中必要的折衝,我們也從來不認為理想的國 會運作是各黨直接拿出自己的版本來投票、對決。

在法案審議過程中,各政黨各版本的法案都會經過修改,相 互採納、取得共識。然而這些「協商」是建立在審慎、專業 的討論與審查之上,且公開可受公評,而不應是專橫霸道、 凌駕專業、私相授受、不受監督地進行。

若是我們不斷宣稱「關起門談」的黨團協商是「必要之惡」、「必要的折衝」,這無異於我們放棄去改變現行政治的「坐著數人頭,站著比拳頭」對決文化。

如果法案訂定過程遇到無法排解的矛盾,一個健全的代議民 主該做的不該是關起門來讓更小群的人來決定法案,而是該 走向更廣大的人民,包括受法案影響的來自各階層的人民, 也包括相關領域的專家。在聆聽意見的過程中,將社會的力 量引進法案制定的過程。

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(本文為 邱顯智 授權刊載,非經允許、不得轉載)

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