看不懂這篇文章,你真的沒資格說「黑箱國會」

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立法院裡面的政客是台灣社會的亂源! 這句話,也許對,也許不對。在判斷這句話的真假之前,我認為,我們必須先搞懂「現在的國會是如何運作的」,白話一點就是,「一部法律的制定或修正,應該經過哪些流程」,我們常聽見新聞說的「一讀、二讀、三讀」、「交付朝野協商」 ,這些概念又是指什麼呢?

這篇文章設定的目標閱聽眾 (target audience) 是跟國會完全不熟的人,礙於篇幅以及資訊傳遞的效益,無法將立法院的許多「例外」,或較少見的程序通通列出,若大家有任何批評或建設性的補充意見,歡迎留言!

立法委員一屆的任期為 4 年,一屆分為 8 個會期,即每年 2 個會期,跟學生的學期制度很像,會期通常在 2 月到 5 月以及 9 月到 12 月,其他時段就是立委的寒暑假,立委通常用這些時間回到自己的選區跑行程、出國考察或者研究政策。

在會期內,每週二、五開院會,每週一、三、四開委員會,每週二中午開程序委員會,以下就是要說明這一大堆「會」之間到底是什麼關係。

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圖一

圖一,由左至右,是一部法律的立法或修法,從『提案』到『三讀通過』需要闖過『立法院內』的重重關卡。

礙於篇幅,本文先暫不處理在立法院三讀之後的『總統公布』、『覆議』甚至『倒閣』等程序;此外,較特別的『預算案』,本文也先擱置。

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 圖二

立法或修法(較常見情況的是修法,以下以『修法』代稱)的第一步,就是提案。目前中央政府為『五權分立』,除了國會內的立法委員,行政院、司法院、考試院、監察院,也都可以依照自己的職權範圍提出相關法律的修正提案。

其中,『立法委員』的提案,必須得到『提案人』之外 15 位『連署人』的同意,而這 15 人也必須是立法委員。

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圖三

程序委員會,每週二中午召開,決定「本週五與下週二」院會的議程。雖然只是處理「程序」,但控制了程序,其實就有實質影響力,因為程序委員會可以「退回」議案,讓這個議案連討論都不用討論,更不用說是做成什麼決議了。

程序委員會的組成,設置委員十九人,由各黨團依其在院會席次的比例分配,每個黨團至少一人。現在的成員包括:

王育敏、周倪安、田秋堇、江惠貞、吳育昇、李桐豪、李貴敏、李應元、林德福、邱文彥、陳碧涵、陳鎮湘、黃志雄、廖國棟、蔡煌瑯、鄭麗君、賴士葆、薛凌、尤美女。

其中,吳育昇(國民黨)與李應元(民進黨)為程序委員會的召集委員。

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圖四

程序委員會將院會的議程排好後,法案就會被送到院會進行一讀,根據 呂秋遠的說法 ,一讀大概是這樣:

所有的提案,都會先送到程序委員會。

程序委員會依照議事科的同仁的專業建議,將法案分到幾個不同的委員會審理,這是早就安排好的決定,所以一般而言,都會照例通過,然後王金平院長就會在院會裡朗讀法案名稱,例如,「民法 XX 條修正案,程序委員會建議,送司法與內政聯席委員會審議,請問院會有無意見?」,通常這時候他會接著說,「無意見通過。」,就這麼完成一讀。

各位,院會裡為什麼沒有人反對?因為通常這早就已經是黨團協商好的結果,一讀沒人在意,也不會有人有意見;況且你以為的院會,是滿坑滿谷的立委坐在底下認真看法案嗎?錯!立委通常有自己的行程,除非動員,否則沒有人會坐在議場裡浪費時間。所以,鄉親啊!同學們佔領的地方,其實本來就是王金平一個人的獨角戲台,根本不會有立委在意的。

沒錯,所謂的一讀,真的就是「讀一下」而已。

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圖五

法案經過形式上的一讀後,就來到重頭戲了,也就是「委員會審查」。

每個會期的開始之際,各委員都會重新選擇自己要待的委員會,並選出召集委員。目前立法院共有 8 個常設委員會:

內政委員會(張慶忠、姚文智)、外交及國防委員會(詹凱臣、蕭美琴)、經濟委員會(翁重鈞、陳明文)、財政委員會(羅明才、潘維剛)、教育及文化委員會(陳學聖、陳亭妃)、交通委員會(楊麗環、劉櫂豪)、司法及法制委員會(呂學樟、吳宜臻)、社會福利及衛生環境委員會(鄭汝芬、趙天麟)。

括號內為本會期的召集委員,依序為國民黨籍與民進黨籍的立委,財政委員會的兩位召委皆為國民黨籍。

召集委員擁有排定委員會議程(排案)的權力,常設委員會中的召委有兩個,通常一個是國民黨籍、一個是民進黨籍,雙方以「週」為單位輪替。例如在社福衛環委員會,本週的召委是民進黨立委趙天麟、上週則是國民黨立委鄭汝芬。召委通常會在「前一個週五」公布下週委員會的議程。委員會的開會時間,是每週一、三、四。

委員會做的事情大致分為「專案報告」、「討論」、「公聽會」和「審查」。

例如:

本週一(3/30),社福衛環委員會召委趙天麟便安排了「日本核災五縣市產品換標入境」一事的專案報告,要求相關部會的首長前來說明。

本週三(4/1),社福衛環委員會也將舉辦 「薯條與洋芋片等油炸食品致癌!? 含毒性化學物質「丙烯醯胺」之高溫油炸食品管理公聽會」

在修法的過程中,最實質的「審查」通常就是發生在「委員會」,以及傳說中、台灣特有的「朝野協商(黨團協商)」。

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圖六

當然,有些比較不具爭議的法案,為求提高效率,修法途徑中也有「逕付二讀」這條路可走,法案在一讀之後,不用經過各委員會的審查,便直接送到二讀的程序。

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圖七

有很多法案的爭議,很難在每週只開三次的委員會處理完畢、讓所有人都滿意,此時,若不希望把院會的時間浪費在吵架上,就需先將法案「送交朝野協商」。

「朝野協商」這件事,可以發生在 anytime、anywhere,沒有任何時間或空間的限制,只要協商結果經過參與的所有黨團的代表簽名,就形成決議。在實質的意義上,即「這件事情連黨鞭都說好了,其他立委就不會再有異議」。

目前的規定是,擁有三席以上立委的政黨可組「黨團」,黨團可擁有黨團辦公室等硬體資源,以及參與朝野協商的權利。親民黨的原住民立委林正二,在 2013 年就因賄選而 遭判褫奪公權 、喪失立委資格,使得親民黨在國會中僅剩 2 席,喪失成立黨團的資格。

這個台灣特有的議會制度,其實有利有弊:

2013 年 6 月「會計法修法」爭議,就引起社會大眾對於「密室協商」的撻伐。

但是,「朝野協商」的制度,卻提供了較小的黨團政治協商的空間,今 (2015) 年 1 月,台聯就以「拒簽朝野協商中的法案」的方式,換得 《公職人員選罷法》的修法 ,將政黨補助金的得票率門檻從 5% 調降至 3.5%。

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 圖八

當法案通過委員會和朝野協商後,便再度回到院會,等待進行二讀。由於各委員分屬固定的委員會,守備範圍沒這麼廣,因此無法兼顧所有法案,而且,在委員會的決策程序中,如果需要表決,「非該委員會的委員沒有表決權」,因此,如果是內政委員會的立委對於另一個屬於財政委員會的法案有意見,那麼,二讀的程序就是他表達異議的時機。

如果法案的爭議不大,或是爭議已在委員會和朝野協商處理完畢,那麼二、三讀通常也比較像跑程序。

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圖九

闖過重重關卡後,到了三讀,通常只會修正錯字,便讓所有委員投票通過。如果爭議不大,二讀與三讀就會在同一天的院會處理。

  • 這樣的國會民主嗎?

大致了解立法院在立法與修法的流程後,你覺得我們的國會夠「透明」嗎?除了四年一次的選舉投票,以及聽起來超級抽象的「監督民意代表」,在網路科技高度發展的現在,我們還能透過什麼樣的方法,進一步的落實「民主」呢?

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圖片來源: KeroroTW,CC Licensed

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