【研究報導】日、韓社會住宅比例是台灣 80 倍,這些年我們追求了誰的公平與正義?

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1945 年美軍繪製的老台北地圖。(圖片來源:wikipedia)

台北市政府宣布要把捷運聯合開發大樓的住宅拿來出租作為社會住宅,現住戶群起反對,害怕社會住宅會使得居住品質變差、房價下跌;這些反對意見在網路上引發批評,網友除了批評抗爭的原住戶歧視社會住宅的租戶外,還有鄉民在 PTT 上爆料稱,台北橋站聯合開發住宅的抗議住戶代表其實是房仲業者,出面抗爭是為了保障投資利益,引發討論。

聯開宅 :指的是台北市政府捷運局和建商、都更原住戶在捷運站區土地聯合開發的住宅,多數建築結構跟捷運站連通,不少案子會把捷運站出口蓋在建築裡。聯開宅標榜交通便利,房價、租金通常比鄰近房屋高。

社會住宅一定會變成貧民窟嗎?社會住宅的租戶,一定會給社區帶來問題嗎?

德明財經科技大學副教授花敬群從市場面分析,指出這些住戶的盲點,這些擔心社會住宅規劃會影響聯開宅房價的人,反倒才是房價下跌的原因之一:「整天想著這些人搬進來房價就會跌,講著講著就會變成『自我實現的預期』,新住戶還沒搬進來,房價已經跌下來了!」

(圖片來源:聯合新聞網)
德明財經科技大學副教授花敬群。(圖片來源:聯合新聞網)

花敬群再從制度面分析,世界各國因其歷史脈絡、區位及都市規劃等原因,社會住宅因住戶性質的緣故,多半會與貧民窟畫上等號,但台灣現行住宅法規定的 12 種住戶中,低收入戶只是其中一種,只要市府做好完善的規劃與配置,擔心社會住宅住戶會帶來貧窮者純屬多慮。

也有民眾認為,市中心的房子因房價高昂,並不適合作社會住宅。

花敬群反而認為,市中心的社會住宅政策,才是有效的解決社會公平分配的手段之一。因部分弱勢者的工作機會在市區較多,這些人選擇通勤手段的能力相對弱,讓他們住在靠近市區的地段較符合其需求;但目前地方政府辦理社會住宅的租金定價多半還是以「市價打折」的方式計算,使得社會住宅的租金仍然偏高,未來應慢慢過渡到依據需求者的負擔能力訂定租金水準的方式,才符合政策初衷。

台灣大學建築與城鄉研究所副教授黃麗玲有類似看法,她認為柯文哲這次提出的社會住宅政策,定義了社會住宅所要解決的問題,並透過各種宣傳管道宣示解決問題的決心,大方向是對的,應該要堅持下去;但她也認為,若從社會福利的角度來看,目前聯開宅的租金水平仍偏高,未來政府的社會住宅規劃應考慮規劃多樣化的坪數,讓各種弱勢者都能找到適合的社會住宅。

 台灣大學建築與城鄉研究所副教授黃麗玲。(圖片來源:台大城鄉所網站)
台灣大學建築與城鄉研究所副教授黃麗玲。(圖片來源:台大城鄉所)

黃麗玲認為,更重要的問題, 是台灣社會對於居住權的價值觀仍然落後,例如不願與貧為鄰的社會歧視 。要改變這個價值觀,政府必須更積極與市民對話:「政策不能只看貨幣價值,將社會住宅作為社會福利制度的一環,降低社會上的階級差距相當重要。」先前台北市政府在萬華、松山興建的社會住宅在規劃時也有不少住戶反對,必須要由政府加以說明,並在住宅的規劃和營運上納入居民意見,才能達到雙贏。

社會住宅政策引發爭議,那麼最早的社會住宅起源是什麼?

  • 社會住宅是什麼?

最早的社會住宅概念起源於歐洲,文藝復興時期荷蘭聯省共和國的市民,透過貿易累積大量財富,不少市民為了避免避免財產被貴族徵收,或因慈善、宗教原因,將財產捐助給慈善組織和教會,這些捐款的一大用途,就是興建住屋協助無家可歸者找到住所,這種住所就成為社會住宅制度的起源。

 阿姆斯特丹東南區僅供出租的社會住宅。荷蘭現在仍有相當數量的市民住在由政府或 NGO 組織興建、提供的社會住宅裡。
荷蘭阿姆斯特丹東南區的社會住宅,只租不售,今日仍有相當大比例的荷蘭人住在由政府或 NGO 組織興建、維護的社會住宅裡。(圖片來源:社會住宅推動聯盟)

一直到今天,許多歐洲國家都還存在著大小不一的社會住宅組織,有些由政府出資設立,也有一些是由自負盈虧的半官方或非官方組織經營,共同的特點是不以營利為導向,運用政府提供的資金或私人捐款提供廉價租屋,目標是「讓需要住屋的人,找到合適的住屋」。背後的基本概念,就是把居住視為每個公民的基本生活權利,也就是聯合國經社文公約所提到的「適足住房權」。

適足住房權 :這裡的居住權指的是廣義的「適足住房權」。根據聯合國大會在 1966 年通過的《經濟社會文化權利國際公約》(ICESCR) 第 4 號與第 7 號一般性意見 (General Comments), 「適足住房權」指的是任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利 ;政府的工作不只是讓每個人都有地方住就算完成,更必須讓每個人住的安心自在。此外,即使某些人缺乏某塊土地的所有權,他的住房權仍不應被侵犯。台灣的 兩公約施行法 已經在 2009 年 12 月 10 日施行,基於經社文公約以及兩公約施行法的規定,政府應該設法滿足人民對於「適足住房權」的需求。

在亞洲,日本從 1970 年代開始由各級政府出資興建社會住宅,韓國則在 1989 年由中央政府開始規劃社會住宅, 目前兩國的社會住宅戶數,都略高於全國住宅存量的 6%,臺灣目前的數量則大約落在 0.08%,僅是日韓兩國的 1/80 ,差距懸殊。 台灣在居住人權上,明顯落後於已開發國家。

 韓國首爾市江南區的租賃住宅,由韓國土地住宅公社 (LH) 興建,提供給最低收入級距的居民。(圖片來源:社會住宅推動聯盟)
韓國首爾市江南區的租賃住宅,由政府出資成立的韓國土地住宅公社 (LH) 興建,提供給最低收入級距的首爾市民。(圖片來源:社會住宅推動聯盟)

 

  • 台灣的社會住宅為什麼這麼少?

台灣社會住宅比例偏低的原因很多。因為有土斯有財的觀念,民眾多數偏好購買住宅甚於租用住宅,所以政府在介入住宅市場時,偏好興建一次出售的國宅,而不是出租用的社會住宅;後來因為房地產市場大幅擴張,政府在資金和土地取得困難、國宅品質難以和私人建商競爭造成國宅滯銷等因素影響下,1999 年後,除了進行中的眷村改建案外,停止建設新的國宅,從此私人建商成為主要的住宅提供者。

1984 年落成的台北市大安區成功國宅,原本是空軍眷村「成功新村」,由於地段良好,房價一向不錯。(編輯部攝影)
台北市大安區科技大樓站旁的成功國宅,原本是空軍眷村「成功新村」,1984 年改建為 36 棟大樓構成的大型集合式社區。由於地段良好、公共設施完善,房價一向不錯。(圖片來源:編輯部)

所以,現在台灣各級政府機關手上,並沒有像日本、南韓一樣,有一批能出租給特定族群的房屋,出租給買不起房的人。為了提高社會住宅的比例,過去幾年,政府嘗試修法降低社會住宅的認定門檻並給予獎勵,希望能夠有更多私人機構提供社會住宅。2011 年通過的 住宅法 規定,只要是專供出租的房屋,且當中有 10% 固定出租給特定的 12 種弱勢者,就可以算是社會住宅, 但因為經營社會住宅幾乎不可能賺錢,相較於興建普通住宅並出售來說利潤太少,因此私營社會住宅申請者只限於少數慈善團體,修法並未達到增加社會住宅數量的效果

目前私營社會住宅只有一個例子,是由伊甸基金會募款設立的「伊甸大林雙福園區」,位於台南,主要服務的對象是低收入戶、單親家庭以及獨居老人。尷尬的是 由於《國民住宅條例》修法延宕 ,截至去年 (2014) 年九月止還沒有登記為正式的社會住宅。

另一個造成社會住宅缺乏的原因是,住宅法規定中央政府只負責擬定住宅政策,實際執行的還是地方政府,但除了台北市外,其他的地方政府並沒有有足夠的土地和資金興建社會住宅。住宅法通過 3 年來,只有台北市自行興建的2個建案,以及新北市以 BOT 方式興建的3個建案,總計約1800餘戶的社會住宅正在興建,其他縣市目前都還停留在規劃構想階段。

  • 社會住宅的財務問題:預算在哪?租金多少?

在台灣,若是要由政府提供某種公共服務,馬上就會遇到政府財政困難的問題。目前全國各地的出租社會住宅中,有相當一部分是賣不出去的國宅改成社會住宅,想要另外拿錢出來興建新的社會住宅,只能期待地方政府口袋的深度,以及推動政策的決心了。以這次台北市政府以聯開宅中市政府分得的房屋作為社會住宅為例,就完全仰賴柯文哲本人的魄力和新市府團隊的執行與溝通能力。

 捷運臺北橋站的聯開宅,也是這次柯文哲要拿來做社會住宅出租的地點之一。
捷運臺北橋站的聯開宅,也是這次柯文哲要拿來做社會住宅出租的地點之一。

除此之外,如何訂定社會住宅的租金也是個學問。現在台灣的社會住宅租金主要是依據周邊地區租屋市價,乘上一定的折數後出租,但在租金高漲的市區,即便打過折弱勢者還是租不起。這些弱勢者通常擔任薪水不高、上下班時間極端的工作,缺乏能力通勤上班,若又租不起市區廉租屋,等於完全被屏除在都會工作機會之外,因此有些國家的社會住宅組織會依據每個人的負擔能力收取社會住宅租金,而非收取統一定價。

 都市地區有許多市民上工時並沒有大眾運輸工具可用,例如冬天早上六點、夏天五點半要到清潔隊報到的清潔人員,台北市政府在 2014 年共聘用了約 3000 名以工代賑的經濟弱勢者從事這類工作。圖片中人物為正式清潔隊員,他表示自己月休四天,天天準時上班從未遲到。(圖片來源:編輯部)
都市地區有許多市民上工時並沒有大眾運輸工具可用,例如冬天早上六點、夏天五點半上班到的清潔隊員,台北市政府環保局、社會局在 2014 年共聘用了 3000 餘名以工代賑的經濟弱勢者從事這類工作。圖片中人物為正式清潔隊員,他表示自己月休四天,天天準時上班從未遲到。(圖片來源:編輯部)

台灣一般大眾所追求的公平,是價格的公平,因此普遍無法接受付不同租金卻住一樣的房子這種事,直接實施依據負擔能力收取租金可能會有不小的抗議聲浪。但社會住宅帶來的除了金錢上的租金收益外,還有縮小階級貧富差距、使社會上的無房者獲得實質幫助等,純以貨幣盈虧作為衡量標準無法測量到這些好處。

對台灣社會來說,社會住宅的爭議根源,最終還是價值觀的取捨: 我們如何定義居住權?我們是否意識到,居住在哪裡,也同時反應住戶所掌握的社會資源與經濟地位?

 隱身在中正紀念堂旁,仁愛路、信義路間的紹興社區。隨著經濟發展,許多在都市中心的違建區多被夷平,連帶使得付不起大樓房租的市民隨著賴以為生的廉價租屋向郊區擴散。(圖片來源:編輯部)
隱身在中正紀念堂旁,仁愛路、信義路間的紹興社區。2013 年愛國東路華光社區拆除,中正區的廉價租屋又少了許多。隨著經濟發展,市區的違建廉租屋區多被夷平,連帶使付不起大樓房租的市民隨著賴以為生的廉價租屋向郊區擴散。(圖片來源:編輯部)

面對社會住宅議題,台灣社會必須思考更深層的問題: 我們是否要將社會住宅納入社會福利制度的一環?我們是否要讓每個人能盡量依據其所能負擔的程度,租或買到合適的住屋?我們追求的是價格的公平,還是立足點的公平? 這樣的政策需要更多的財政資源來支持,有學者將這項政策與 不動產稅制改革 放在一起談,認為稅制改革有助於社會住宅政策實現,立論相當完整,但稅制改革並非本文的重點,待以後有機會另文描述。

  • 社會住宅的歧視問題:如何解決?

另一個被拿出來討論的議題則是社會住宅帶來的鄰避效應:一般大眾多認為會租住社會住宅的人,多半是經濟上的弱勢者,這些弱勢者由於社經地位較差,會給社區帶來許多問題,因此原住戶多反對在社區裡出現社會住宅。日前台北市都發局局長林洲民在媒體人周玉蔻的廣播節目中提到,聯開宅原住戶在和市府溝通時曾說「希望社會住宅住戶與原住宅住戶使用不同的大門進出」;昨日又有台北市福星里里長李黃玉根發言,認為轄區已經有一國宅,如再興建第二區國宅的話「我們里就完了」。

 台北市西寧國宅,由於低樓層是傳統市場加上格局複雜、公共空間採光不佳,居住品質一直為人詬病。(編輯攝影)
台北市福星里西寧國宅,由西寧市場改建而來,一到四樓作為市場和政府機關,五樓以上作為出租國宅。由於公共走廊格局複雜、採光不佳,居住品質為人詬病。(圖片來源:編輯部)

雖有不少網友批評這些反對意見就是歧視,但這些反對社會住宅、國宅的意見仍有其特殊的背景:過去的確有不少國宅缺乏完善規劃,幾年後就破敗不堪,嚴重影響區域生活品質;不過,在規畫得宜、社區公共設施水準較高的案例裡,居住品質將可維持在一定水準,甚至變得炙手可熱。

標籤化問題的另一原因則需時間解決。由於政府缺乏足夠的公營住宅,因此新建的社會住宅將會盡可能提供給最需要社會住宅的人,這些人恰好也是社會上經濟狀況最差的一群人;將來如社會住宅的數量上升,政府將可放寬申請資格,讓更多不同族群、年齡的住戶入住,例如成家前的青年、外地移入的工作者以及沒有青壯年子女同住的老年人,這些都是一般社區會出現的住戶,社會住宅的住戶自然也會包含這些住戶,特定族群大舉遷入的問題將可舒緩。

另一種解決方案是政府介入租屋市場。不少地方政府開辦租屋補貼,除了降低受補助者的負擔外,也可讓受補助者留在原居地,不需離開原本熟悉的生活圈,也不會有弱勢者聚居的標籤化問題。但補貼政策因為種種原因很難實際幫助到弱勢者,針對這個問題,日本的作法是讓政府出面向房東承租房子,再統一開放出租給弱勢者及需要的人,如此一來可以避免標籤化,政府也比較容易接觸到弱勢者並提供社會救助。

租金補貼:台灣各地政府多提供低收入戶或弱勢者 租金補貼 ,預算足夠的話會擴及到其他弱勢族群或青年。但許多房東並不樂見租戶申請租屋補貼,因為政府若得知房東有租金收入,房東就必須繳交此部分收入的稅金,當房東長期未申報租金收入或者所得很高時,多繳的罰金與稅款甚至高於這筆租金。如果租戶堅持要簽訂契約並申請租金補助,房東就會把多繳的稅金轉嫁回租戶身上。

 日本大阪府堺市的社會住宅。原本是空屋,由政府向屋主租下,整修後轉租給弱勢者。(圖片來源:社會住宅推動聯盟)
日本大阪府堺市的社會住宅。原本是廢棄的空屋,由政府向屋主租下,出資整修後轉租給弱勢者或有需要的市民。(圖片來源:社會住宅推動聯盟)

但無論是哪一種社會住宅政策,想要說服大眾並順利推動,需要的是更密集、妥善的溝通,以消弭社會大眾的疑慮,以台北市現在正在興建的兩個社會住宅個案:萬華區青年段社會住宅以及松山區寶清段社會住宅為例,規劃時針對兩個建案周邊住戶所做的民調顯示贊成者分別在七成、五成以上,反對意見則在一成到三成之間,儘管仍有反對意見,但與聯開宅的反對者比起來可能就不會那麼激烈,足見在規劃前就投入資源進行溝通非常重要。下表是 都發局公布的電訪民意調查 結果: 

        萬華區青年段         松山區寶清段
     贊成       反對      贊成       反對
第一次民調     74.1%     11.8%     56.6%      26.3%
     第二次民調     73.7%     13.3%     51.2%      31.5%
 松山區寶清段的公營住宅規劃模擬圖,位在健康路、三民路口。(圖片來源:台北市政府都發局網站)
松山區寶清段的公營住宅規劃模擬圖,位在健康路、三民路口。(圖片來源:台北市政府都發局網站)

除了在規劃前就做好溝通之外,政府也可藉由興建社會住宅,增加周遭社區能共享的公共空間,同時提供更多公共服務與社會扶持體系,讓新舊住戶互蒙其利。如荷蘭專門為失智症患者打造的村落 De Hogeweyk,就是很棒的社會扶持體系案例;其他像是 日本大阪市西成區的社會住宅改造方案 ,也結合了許多福利、照護設施。在這些例子裡,興建社會住宅反而可以增進社區的公共設施,台北市進行中的公營社會住宅案也嘗試規劃公共空間,提供周圍社區原住戶使用,這也是以後社會住宅政策的主要方向。

柯文哲不斷推出具爭議性的政策,一次又一次敲擊我們日常生活的習以為常:誰能想到,市府會把富麗堂皇的聯開宅劃定為社會住宅,廉價租給需要居住卻又付不起租金的市民?一個簡單的社會住宅政策,讓努力存錢買房的人無法接受、投資客氣急敗壞、月光族青年眼睛發亮,不同族群的不同反應,映照出我們不曾好好思考過的居住問題: 這些年,在居住這件事情上,我們的社會,究竟追求了誰的公平與正義?

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