政商角力的秘密:松山機場是該遷移,但背後利益卻大到讓它動彈不得

《BO 導讀》:松山機場位在都市中心,周圍更鄰近南港和內湖等住宅、商辦區,一旦發生意外,很可能大範圍波及到周邊民眾,但為何從馬英九當台北市長時說要遷移,講到現在還是沒有一個人敢動手?這背後究竟牽涉了什麼利益糾葛,讓作者來告訴你。

文/新新聞 李彥謀

  • 牽涉利益太過複雜,乾脆「維持現狀」

發展松山機場成為兩岸直航機場是馬英九、郝龍斌兩任台北市長的重要政見。馬英九自豪於他完成東北亞黃金四角航圈,讓松山機場向世界擴張航空版圖。他說,機場存廢辯論可告一段落,「松山機場可以留下來了」。但是松山機場交通效益到底多大?從都市規畫角度,這塊地沒有更好用途嗎?松山機場維持現狀讓各界都有想像空間:從兩岸政治、建商利益到市民福祉,還有政治人物的國際航空版圖夢……維持現狀,是因為背後潛藏著太多政商利益糾葛,沒人敢妄動,一不小心就會引火上身……。

十月十二日(編按:2013 年),松山機場舉辦慶祝台日「松山」對飛的全球首航,是繼 2010 年松山與東京羽田機場睽違 31 年後的復航,顯示松山機場的國際航線「日趨重要」。

  • 未來遲早要遷  三百億元擴建經費打水漂

特別是從 2008 年 12 月兩岸包機常態化、2012 年松山與南韓首爾金浦機場開航,這個洗盡鉛華的松山機場,似乎逐漸扮演著台灣在東北亞空運的樞紐位置。

隨著松山機場成為兩岸直航的主要機場,「遷建松機」儼然已是遙不可期,在多數台北人習於路程較短就能抵達松機的便利性下,反對遷建的浪潮頗高,甚至有人認為,「怎麼到現在還在提議遷建松山機場」、「難道保留與遷建松機的爭議還沒有塵埃落定嗎?」

或許可以這麼說,現階段松山機場應該是不會遷建,但未來甚麼時候會遷建,還很難說。換言之,交通部與民航局決定投入 311 億多元擴建松山機場案,很可能只是因應未來五年或十年的飛航計畫,一旦台灣整體航空體系再做大調整,松機的命運如何,仍在未定之天。

  • 總是無法一次搞定  太笨還是「定期更新」持續撈

為何如此?難道政府預計投入的三百多億經費,只是短期?這就不得不與台灣許多重大公共工程,始終無法做長遠及有系統性的規畫有關了。

如果說,國道高速公路不斷地拓寬、公路網系無法一次到位、桃園機場增建航廈、捷運線擴增、鐵路運輸轉型等等,很少有一次全面性的永續規劃,不知道是台灣人的頭腦比較笨,還是永遠不要一次就做到完善,每隔幾年再來修改,然後各方人馬還能從中獲取利益?

以松山機場而言,一位資深的政府官員透露,「松山機場的存廢其實很清楚,從各種交通或都市發展的條件來看,都 沒有留在台北市的必要 ,現在要闢建為機場園區,都只是權宜之計,簡單說, 就是松山機場將近四百公頃的土地,有太多人(建商、開發商、大企業)覬覦了 ,各方角力的結果,到目前都僵持不下,所以最好的做法就是維持現狀」。

事實上,馬英九擔任台北市長時,就曾經擬議要遷移松山機場,也批評前任的市長陳水扁在松機遷建案上的遲延;然而直到 2006 年馬卸任時,松山機場的遷移依然毫無進展。

2002 年與 2006 年的台北市長選舉,民進黨候選人李應元及謝長廷皆把松山機場遷建案納入政見,只是已經參雜選舉因素的松機案,在以藍營基本盤為主的台北市,就成了礙難執行的政治爭議。

接續的市長郝龍斌,面對一年多以後就開放的兩岸定期直航,也無法在松機案上多所著墨,畢竟這牽連馬政府的兩岸通航政策。不過知情人士指出,郝龍斌並非不能處理松機案或對此有更明確的表態, 關鍵點亦不在於松機已成為兩岸的對飛機場,而是松機倘若確定遷移,這塊台北市僅存最大的精華地,又該使其成為公園或商業用地?

民進黨內特別是謝系,多主張松機遷移後可以改建為親水公園,一個比大安森林公園面積更大的都市之肺,此舉對於台北市民或者遊客而言,是公共利益的最大公約數;但是這樣的規劃,會使得對獵地的建商無利可圖,政府不肖官員想藉此牟利的也無計可施,因此「公園」的構想,無論如何都要橫加阻攔。

公園蓋不成,那不妨就變更為商業或住宅用地,但這樣的商機實在太大,不只單一企業財團吃不下,聯合開發也是問題重重;但是過去也不乏大型重劃區,由數個財團聯合開發的行為,但是像松機這樣的開發案,金額恐怕是天價,官商之間很難做到密不透風,而且前提是:政府該如何分配,才能讓各方皆大歡喜?倘若沒有這個把握,身為台北市長也寧可息事寧人。

因此,松機土地朝公園綠地的規劃,自有一批想要發財的人擋著;若要讓政府單位同意改為建地,建商要走的門路太多,不小心就會引火上身,只好等待時間見機行事。在此之前, 松山機場維持現狀,讓各界都有想像空間,既不得罪市民,也讓財團們保有一線希望。

至於松機暫不遷移,政府總得妝點門面,塗脂抹粉一番,好讓人認為松機確實是要擴建玩真的;殊不知,松機園區等產業廊帶需斥資三百多億,其中一百億由政府出錢、其他二百多億由民間出資,如此模式,不無是維持各勢力範圍下的「暫行條例」。

松山機場不遷移,對台北市的城市發展當然有極大的影響,其管制面積就廣達 3 千公頃,包括 25 萬戶,其中 20 萬戶在台北市,分布於 7 個行政區的 94 個里,且集中於精華地帶,甚至從林口到汐止,以及附近的泰山、新莊、三重、蘆洲等地都有高度限制;此外, 飛機所排放的廢氣形成空汙,還有潛藏的飛安危機,都讓松機成為一顆不定時炸彈。

由於松山機場腹地不大,已無法容納大型客機如波音 747、空中巴士 A380 等機型,這樣一座中小型的機場,雖然有其機動性,但飛航起降的頻率也會提高,可惜的是,偏偏松機與桃機的距離,就飛航里程而言是很短的,短到 在松機起降也會影響在桃機起降的飛機頻率 ,倘若政府希望桃機能夠成為世界一流且轉機快速的國際機場,松機的存在是會產生負面的影響。

不過有交通部官員表示,中小型飛機也是航空界的另一種趨勢,中短程的飛航不必依賴大型客機,可以較為彈性有靈活度;只是,未來如果陸客可藉由台灣做中轉站,屆時松機將更沒有競爭力;欲透過轉機到第三國的陸客,也將不再選擇松機作為中轉,沒有陸客的松機,難道就只服務住在松山機場半徑 5 至 10 公里的有錢人或台商?

專業人士質疑,機場捷運通車後,30 至 40 分鐘就能從台北車站到達桃園機場,換言之,除非能在 30 分鐘內到達松山機場,才有所謂的時間效益,但這樣的百姓有多少?政府奢言要建造松機為首都商務機場,但其實能服務的國人數目恐怕不成比例。該位人士斷言,「機場捷運通車後,是松機要面對繼高鐵之後的另一個嚴峻挑戰」。

支持松山機場的人,則以大都市多擁有兩座機場,例如日本東京羽田、南韓首爾金浦、中國上海虹橋,不過從這些機場到市區,也要半小時車程;他們可能沒有衡量到,東京、上海等大城市的幅員,至少就有北北桃之大,因此以松山機場距離市中心這麼近的,還真的絕無僅有。

既然松山機場開發案已在進行中,但會不會雷聲大雨點小,搞到後來烏煙瘴氣,畢竟郝龍斌的「陸空雙國門」之雙子星弊案連連,松機園區會不會重蹈覆輒,現在也沒有太多人敢打包票,而且郝龍斌 2014 年將卸任,下一任市長會不會繼續執行,又或者是民進黨執政,松機計畫會不會夭折,都存在許多變數。

國民黨市長參選人蔡正元就主張遷移松山機場,將跑道改在淡水和三芝的外海上,並新建松山航廈與淡海航廈,兩航廈之間以捷運連接,稱之為「新松山機場計畫」。

他提出將原松機跑道改建為「國際中央商業區」,共 180 公頃土地,每坪二百萬元,總價值 3 兆 6 千億元,相當全國總負債,地主只有中央政府、台北市政府與航發會。他認為此舉不只讓松機土地活化,也能造福淡海新市鎮的發達。

然而,他的構想仍受到外界許多批評,例如新建航廈與連接航廈的捷運,土地取得與興建成本恐怕又是一筆經費大支出,而且在淡海外興建跑道,同樣會與桃園機場有距離過近,相互牽制的弊病。

重點是, 許多曾經面臨倒閉的航空公司如遠東、復興等,都藉著松山機場成為兩岸直航機場而受惠 ,不僅鹹魚翻身,更有餘裕擴充機隊,他們當然不願意松機遷移。至於擁有大型客機的華航與長榮,只能放棄松山到中國部分城市的航線,或許這有助於公平原則,但衡諸國家整體經濟卻是不利的。

到松機國際航廈走一遭,中國籍航空公司愈來愈多,當華航、長榮必須犧牲某些航線時,就是讓 中國籍航空公司搶進 ,台北市民犧牲忍受噪音、空氣汙染、飛安問題,卻是讓外籍飛機賺了甜頭。

據指出,由松山飛上海及北京,再轉往美西的航程,與從桃園機場直飛美西是差不多的,一旦台北客選擇從松山出國,桃園機場的班機密度就會下降,當密度下降,東南亞的轉機客就不會選擇桃機,最後就是華航、長榮減少班次,並面臨到經營與財務壓力。

松山機場的保留,很多人看到表象的事物,卻不知背後除了有松機本身的 開發效益, 還有 政黨的角力 ,更有 兩岸政策的布局 ,以及包括 交通部、民航局、國內航空公司與中國航空界等之間的利益分配

實際上,航空界也是一個封閉的體系,非專業人士不僅難窺堂奧,連插手的機會也難。而且,國內諸多政要,長期與航空界關係匪淺,今日靠松機而再起的幾家航空公司,不能說沒有這層裙帶關係的幫忙,但政府挖東牆、補西牆,台灣有真正獲利嗎?

松機的營運有成長是事實,但卻使桃機在東亞的主要機場運量上追不上香港、新加坡,這勢必影響桃園航空城的發展,連帶使台灣邁向亞洲空運中轉站的競爭上失去了先天優勢,如此困境,主政者已經難辭其咎。

(本文、圖片皆為 新新聞 授權;原文標題:【封面故事】松機開發 政商角力的秘密 ,撰文:《新新聞》週刊作者李彥謀,首圖來源:contri ,CC licensed,不得轉載。)

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