【為什麼我們選這本書：《製造低收入戶》】

在台灣，低收入戶的制度缺陷，首先是讓國人產生「台灣窮人很少」的幻覺；其次是讓低收入戶這張社會安全網，無法接住所有窮困的人，維持最基本的生活水準；最後，我們還要告訴你，「低收入戶貧窮化」是什麼意思。（責任編輯：高聖雅）

低收入戶的再現意義

藉由以上討論，我們知道政府並不熱衷於社會救助方案。那低收入戶人數的多寡對政府而言又有甚麼意義？又我們要怎麼理解開頭所提到的矛盾問題呢？

從歷史面來看，早在一九七七年，當時第一期的「社政年報」就曾提到：「政府遷台後即積極從事建設臺灣成為三民主義模範省」；並藉由實施濟貧制度，「本省人口逐年增加，但貧民人數逐年減少，由此可見本省繁榮進步與安定」。

因此，從這份社會福利的施政報告中，我們看到窮人數目的減少，更多的是為了表現出「中華民國」的優良政績，來與對岸的共產主義分庭抗禮，而不全然是為了改善窮人的處境。

到了一九七九年起草《社會救助法草案》時，這樣的論述仍然延續著：

共產思想、制度是製造災害、貧窮、飢餓，不顧人民死活，而民主國家推行仁政，謀社會福利，使成為安和樂利的社會。今日我們以社會救助來擊退共產思想。

因此，社會救助從立法開始就帶有「對外展示」的意義。反過來說，「幫助弱勢」的價值，也在這種論述中退居其次，如何保障窮人的生活，從來就不是討論的重心。

國家無意承擔貧苦公民的生計，接受救助方案的人數（在這邊是「低收入戶」的人數）也只是宣揚政績的工具。更嚴重的，是在這樣偏誤的想法下，「低收入戶」逐漸成了所有貧窮人口的代名詞，或者說，貧窮問題逐漸被低收入戶化了。

這是甚麼意思呢？我們可以從「台閩地區低收入戶生活狀況調查」這個國家統計刊物的序言一窺究竟：

盱衡我國社會與環境之變遷，儘管社會福利經費支出不斷的擴張，貧窮問題依然存在……實有賴統計分析顯示相關蘊涵現象及發展趨勢，俾利各項施政有效配合。

本部為明瞭我國低收入戶貧窮情形，爰於民國九十年間辦理「九十年台閩地區低收入戶生活狀況調查」……（粗體為作者所加）

這當中最值得注意的連結，就是把貧窮的問題，用分析低收入戶的貧窮情形來解決；似乎只要了解低收入戶的情形，就可以掌握臺灣「整體」的貧窮狀況！

但是，那些沒有資訊，不知如何申請的真正弱勢家戶，他們仍然不會成為低收入戶呀！有人去計算他們的人數嗎？有人考慮過他們的處境嗎？

此外，我們就數據來看，收入戶人數佔總人數比率在2013年是1.51%。我們姑且不論因為審查機制而遭排除的申請者，而是從這個數字來思考有多少可能的貧窮人口是還沒包括進來的，這點我們可以和全世界的數據比較來尋找。

在美國ＣＩＡ的網站中[1]，有一項針對全世界一百四十個國家的比較調查，當中就有一項是「低於貧窮線的人口」，也就是各國政府所承認的「法定窮人」占全國人口的比率。

如果就一般人的觀點，會覺得臺灣應該是落在中間值吧？

但是，當把我們把所有國家拿來比較時，卻赫然發現一個驚人的事實，臺灣的貧窮人口率居然是全世界最後一名！

我們看到貧窮人口比率最低的五個國家，分別是臺灣(1.51%)、突尼西亞(3.80%)、馬來西亞(3.80%)、立陶宛(4.00%)、哈薩克(5.30%)，而臺灣的貧窮人口比率，還比第二低的突尼西亞與馬來西亞少了一半以上！

就算我們把標準放寬，把所謂的「中低收入戶」（也就是最低生活費一點五倍以下的人口）也算進去，也只有達到2.81%[2]，仍然是全世界最低的國家。

我們拿臺灣跟非洲、東南亞的國家來比較，可能還看不出其中的落差。如果換一個方式，只跟鄰近的韓國、日本比較的話，就會發現日韓的貧富差距雖然大於我們（基尼係數越高代表貧富差距越大）

如果我們跟韓國、日本的社會狀況較為相似，那代表現階段應該成為低收入戶的人口比率，應該可以達到百分之十六以上。然而在臺灣，政府卻藉著申請資訊的保留，以及製造低收入戶的特殊機制，悄悄地把那百分之十四的人口給淘汰掉了。最後剩下來的百分之一，也就是前述大量／批次製造出來的舊案，作為篩選過的「樣板」，是給政府「眷養」的一群人。

這時我們再看到政府「擴大照顧弱勢民眾」的說詞，會覺得根本是貽笑大方，自我感覺良好的欺騙行為！對臺灣政府而言，其實只要負責這百分之一強的「低收入戶」，就可以對社會交差了[3]。

這樣的想法，又可以從內政部在《社會福利施政成果專輯》[4]的這段話看出：

為了加強照顧低收入戶基本生活，跟上物價攀升腳步，內政部於九十七年七月起配合最低生活費調整，調高低收入戶生活扶助金額，預計可照顧低收入戶約二十二萬人。

從這段話當中，我們又再次了解製造低收入戶對國家而言，有著多麼重要的功能。藉著把貧窮問題限縮於現有低收入戶上，也就是把這二十幾萬低收入戶視為全部的貧窮者，就能巧妙轉移貧窮問題的討論。換言之，政府只要「照顧」到這一群低收入戶，就彷彿全面處理了貧窮家戶的問題。

如此一來，我們就可以看出製造低收入戶的另一個原因。除了讓金錢的轉移具有正當性之外，同時國家本身就需要低收入戶存在，當作處理貧窮問題的樣板。然後用最少的錢（別忘了國家還會隨時監視救助官員追討溢領）眷養這些製造出來的低收入戶，藉此迴避貧窮的結構性問題。

這時再讓我們回到本章開頭的新聞爭論，究竟低收入戶人口上升到二十六萬人，是政府失職造成貧窮問題惡化，還是政府積極照顧弱勢的表現呢？

經過上面的分析，會發現這根本是無謂之爭，只不過是「貧窮問題低收入戶化」所造成的迷思罷了。

首先，媒體直覺地把低收入戶家庭當作所有貧窮家庭的同義詞，並以此來評估臺灣的貧窮狀況，卻完全忽略低收入戶是如何審核出來，更沒注意到有更多可能的貧窮人口根本無法成為低收入戶。其次，就算是創了歷史新高的低收入戶人數，不僅仍是世界最後一名，也還只是相近基尼係數國家的十分之一。只是在缺乏比較的狀況下，這樣的數字卻被當作貧窮問題惡化的象徵。

當然我們並不否認貧窮問題有惡化的趨勢，這可以從家庭收支調查五等分位差之間的擴大觀察到。這邊的問題是，當我們以低收入戶的人數比率作為評估指標時，只是讓討論更為混亂，而且是誤導視聽。

此外，如果我們把低收入戶的人數增加當作「貧窮化」的問題，反而「福利」的意涵、保障人民生存權的意涵，就在這樣的討論框架當中被排除了。也讓救助官員的專業淪為單調的資格審查，而非協助那些真正需要幫助的民眾獲得經濟保障。

客觀性的追求迷思：與現實脫節的修法

另外一個貧窮問題低收入戶化的後遺症，則是越來越細密、繁瑣的審查規定。

由於政府把貧窮問題限縮在低收入戶這個群體，貧窮問題的焦點也就自然轉移到審核低收入戶的公式上面。此時立法機關所在意的，就是不斷思考法條的規定是否不夠清楚、細緻，會讓人有可趁之機。於是法條越修越複雜，期望藉由更為客觀、嚴密的標準，來讓製造出的低收入戶更有公信力、更符合資源分配的公平性。

舉例來說，當一九八Ｏ年剛完成《社會救助法》時，並沒有規定「貧窮線」（也就是最低生活費），也沒有明確界定「應計人口」，而是交由地方政府自行認定。到了一九九七年的第一次修法，國家才統一把「貧窮線」定在平均每人消費支出的百分之六十，也在第五條中規定三類應該列入應計人口的對象[5]，讓人口的計算方式有全國一致的客觀標準。

之後二ＯＯ四年的修法，財產的部份又加上了「動產」和「不動產」的限制，並且分別訂定金額標準，來「避免發生存款或不動產超過一定金額者，仍可取得低收入戶身份，產生社會資源分配不均現象且生爭議」[6]。同時在第五條的應計人口界定，則是一口氣列出了七種「可排除人口」[7]，並且把「配偶」加入應計人口當中，理由是依照民法「夫妻互負扶養之義務」，如果只計算一方的財產，可能會有不公平的情形發生。

從修法歷程的說明中，我們可以很清楚看到，國家一方面讓審查的條件有統一的標準，另一方面也擔憂資源分配的公正性受到挑戰，所以把法律越修越細，希望能把資源用在最正確的對象。

儘管立法機關是立意良善，然而，把焦點放在規則的修正上，卻反而會和民眾現實的狀況越來越脫節。從結果來看，不僅只讓百分之一強的民眾成為低收入戶，就連法條所欲改善的「資源分配不當」（也就是給錯人）的問題，效果也讓人存疑。

這就如同督導常說的「案樣百態」。每個民眾落入貧窮、或者需要接受幫助的情形都不同。但是修法的趨勢，要求的卻是越來越瑣碎的財產與人口計算方式，希望抹除一切彈性，來獲得更高的「客觀性」與「公平性」，但卻沒有考慮到每個法條都是雙面刃，可能剛好適用於某個案家的狀況，也可能剛好與另一個案家的實際生活狀況大相逕庭，反而造成既不客觀，又不公平的狀況。

幹事阿如姐就提過，有位女性案主小時候過繼給養父扶養，但原生家庭也沒有斷絕對她的資助。她的原生姐姐就幫她在Ａ縣租了房子，讓她安心照顧未婚生下的兩個小孩，還主動幫她申請低收入戶。

由於Ａ縣的地方辦法是只計算養父母，不需要計算原生父母。該女性案主就等於「自動」與原生家庭斷絕關係；就算原生家庭再有錢，原生姐姐再怎麼幫忙案主，都不會列入低收入戶的計算公式當中。反而該女子只要把兩個小孩帶入收入與財產的分母之後（養父已過世），就輕易取得了低收入戶資格。

但是，在Ａ縣有些申請者卻是和兄弟姐妹沒有往來，但算入應計人口的狀況。這是因為許多申請人和兄弟姐妹同居在「古早厝」，也就是長條型的磚屋，底下再分成許多隔間，彼此共用同一個地址的住宅形式。雖然彼此各過各的生活，卻因為當時法令規定要計入「同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姐妹」，使得這些兄弟姐妹的財產所得都要計入，最後無法通過低收入戶。

法條的雙面刃特性，也表現在只「依法」的審核上。像小慈有一次跟我示範她的審案方式，拿到一位女性案主因為父親的不動產而無法通過低收的案例。計算完畢後，我以為這樣就結束了，但小慈跟我說，她發現該案主既「喪偶」，又照顧「十八歲以下的小孩」，根據《社會救助法施行細則》，算是「特殊境遇單親家庭」，審查的方式也要有所不同。

因為《社會救助法》規定「未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬」，就可以排除在應計人口之外。簡單來說，如果單親家庭沒有和父母同住，就可以把父母排除在應計人口之外。根據這條規定，小慈開始比對案主和父母的戶籍是否不同，確認屬於「未共同生活」，最後做出「可排除」此案主父親財產的規定。

和兄弟姐妹同住的問題一樣，雖然排除父親財產在法條上是完全正確、合理的，但是案主與她父親究竟有沒有金錢上的往來，卻反而不是審查的重點了。如果有另外一戶人家，既符合「喪偶」又有「小孩」的條件，但只是因為父母與申請人屬於「同一戶籍」，結果就要算入父母的財產，這樣的法條究竟公平性在哪裡？客觀性又在哪裡？

資源的錯置當然是一個重要的問題，但是只透過財產與人口計算的細密化，並沒有辦法真正解決問題，甚至讓審案作業變成抽象法條相互連結的遊戲。而且救助官員埋首法條堆中，只會把大部分的時間花在檢查有無「佐證」的資料，因為一百條規定中只要有「一條」沒注意到，那就有「失職」以及「溢領」的危險。在這樣的壓力下，排擠了救助官員實際去了解案主狀況的時間和精力，純粹只做法條上的審查，也間接驗證了小慈所說「審查跟貧窮差很遠的說法」。

而且，當貧窮的問題被扭曲為貧窮線與人口數的問題時，資訊落差的問題、審查過程的問題，就在討論框架當中消失了。

結果到了年底需要「再製造」低收入戶的時候（也就是那些舊案），救助官員只能把重心放在這些舊案是否符合新的法令，然後把一部分不符合新規定的舊案排除出去，而不是利用新的規定，把更多的貧窮者給包括進來。

於是，誰是真的貧窮？誰是真的需要被幫助的對象？這樣的問題被拋在一旁，而國家也自我感覺良好，宣稱只要照顧了低收入戶，就處理了貧窮的問題。國家不僅偽善地把「製造低收入戶」當作是「照顧弱勢之承諾」，更把申請低收入戶的繁瑣法條規定，錯當成是體現資源分配正義的精神。在這樣的惡性循環中，國家既欺騙了整個社會、也欺騙了自身，反而離保護弱勢的道德目標漸行漸遠。

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（本文書摘內容出自《製造低收入戶》由群學出版社授權轉載，並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題，首圖來源：Mark Harrington，CC liscened。）

參考資料

[1]當然，貧窮率的高低，看不出來各國給予的生活補助或相關福利，但是這邊的重點不在於補助多少，而在於國家願意正視自己國內的窮人有多少。
[2]內政部（2009）。讓您安心的服務，無所不在的照顧——社會福利施政成果專輯。台北市：內政部。
[3]一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。
[4]可參考「立法院法律系統」中的修法理由。
[5]一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、無工作收入、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。
[6]，但政府所認定的貧窮人口也有百分之十六之高，和臺灣的百分之一，完全不能相提並論。
[7]  2013年第二季低收人數351,852；中低收人數304,371，加總後為656,223人。
[8]資料來源：“Distribution of family income – Gini index”, 2010, The world fact book。
[9]資料來源：“Populationsbellow poverty line”, The world fact book