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◎蓋在田中央的「農舍」在宜蘭處處可見。林瑞慶

文◎李又如

嚴審、拆違建、補稅三管齊下,宜蘭縣政府亡羊補牢企圖讓農地回歸農用。但是農民如何認定、違建誰來拆,地方政府的權力實在有限;回到源頭,《農發條例》的修改仍是最關鍵,但這不單是法律問題,而是政治問題。

  • 中央怪地方不作為,地方因母法不修綁手綁腳

「水泥石塊,粗暴地砸在插秧的農田上,是如此怵目驚心的對比,更堅定了縣府要處理農舍炒作的決心。」四月二日,宜蘭縣長林聰賢的臉書上放了一張由民眾提供的照片,「這個殘酷的畫面,只有更堅定我們的意志,要阻止下一道土地的傷痕。」

二○○○年,《農發條例》開放自然人得購買農地,六年後,雪隧通車,宜蘭的農田上開始種起房子。

宜蘭的農舍暴增了七千六百棟,以平均每天兩棟的速度在增長,其中,毀壞的良田高達一千九百公頃,倘若這些田地都種一期稻作,足以供應二十五萬台灣人的一年米量。

法令修改後,台灣增加的七○%農舍集中在宜蘭,以環保立縣的縣政府終於下定決心整治,在二月停止發照,卻立刻引來大批民眾抗議。但縣政府並未因此退縮,在四月七日,正式發布《宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法》,是全國地方政府主動以落實「農地農用」制訂相關政策的首例。

宜蘭縣的新政,規定了中央母法未定義清楚的細節,包括農民資格認定、農舍興建的限制等等。未來要在宜蘭興建農舍,需出具農保資格、簽署實際務農切結書、提供農產銷售證明,且農舍的位置不能蓋在田中央,圍牆高度也有規定。

宜蘭縣政府也將農舍的發照、審照權從鄉鎮市公所手上拿回縣府辦理,「這是亡羊補牢。」林聰賢提到,中央政府始終不願意重視農舍造成農地流失問題,地方只好自己來做。

  • 謝長廷的農舍,照拆不誤

這一項新政,連民進黨大老謝長廷都遭殃。謝長廷在宜蘭的民宿新文化之家被爆違規,隨後立即自己雇工拆除了違建部分,但宜蘭縣農業處長楊文全提到,關於「農舍農用」部分,謝長廷的民宿仍不及格,必須將填土挖出,恢復原狀,否則將收回使用執照。屆時,謝長廷的民宿就將被列進待拆違建名單中。

一視同仁的態度,顯現宜蘭縣政府的決心。但台灣農村陣線研究員陳平軒指出,縣政府的態度正確,「作為卻令人失望。」

「農業事實」的認定原先是需出示耕種一二○天的證明,在拍板定案的前夕竟改成「以切結書認定」,引來縣政府受不了利益團體施壓而讓步的說法,但林聰賢認為,切結書是由跨局處的專案小組審核,反而是更嚴格。

宜蘭縣計畫處處長李守正提到,管制辦法預告之後,發現宜蘭有很多農夫無法單靠務農為生,「在上位法律不明的情況下,我們必須切合實際的需要,又不損及真正的農民權益,最後才訂出簽切結書由專案小組審查的辦法。

楊文全也指出,如果真的要訂辦法把假農民擋在外面,現在的技術是行不通的,「是不是農民,握個手就知道了!」自己也當過兩年農夫的他這樣保證。

但陳平軒指出,制度化的目的就是要把定義訂清楚。「宜蘭縣採審查小組認證,還是人治的概念,如果換了一批人,認定標準會不會有差別?」他舉例,「像農業實施的基本水文、土壤、日照,應該怎樣才不會被影響,其實都能夠訂出來。」

  • 交三二○○元稅金,就地合法?

而目前已有的七千六百棟農舍,又會怎麼處理?楊文全指出,目前正在清查所有個案,由於違規狀況多重,之後會訂立相關輔導辦法,如果是輕微的農地沒有農用、或是部分超出建蔽率,會輔導改正,將多餘的部分拆除。若嚴重違反到公共安全,才動到拆除,「我們希望輔導民眾自己拆除,像謝長廷一樣。」

但陳平軒認為,除非政府能夠做到每季清查一次,否則二次增建的違規行為還是會發生。也應整合現有的行政資源,如水利會、農會、鄉鎮辦公室的機制去認證。

李守正也指出,日前稅務處已經完成清查,有高達五千件違規情形。由於農舍的土地稅是收「田賦稅」,目前已停徵,形同免稅優惠,不符合農舍使用的即要求補徵地價稅,討回將近一千六百萬的稅金。

討回公帑大快人心,但仔細算一算,一件平均三二○○元的稅金就能夠「就地合法」,即彰顯地方就算再有心解決,母法不修,仍無法改善根本問題的荒謬。

其實早在二○一三年,宜蘭縣就有要解決農舍問題的舉措,由於農舍非農用情形嚴重,農用排水道被當成廢水下水道,嚴重影響農田生態,宜蘭水利會暫停農舍汙水搭排流入農田排水溝渠,並花時間清查,造成許多建案停擺,嚴格審查的結果也擋人財路,甚至引發利益團體包圍縣政府。地方政府的權限有限,只能從邊邊角角切入。

  • 修改《農發條例》,才是治本之道

解鈴還需繫鈴人,回到源頭,《農發條例》的修改仍是最關鍵。「農地價格變高,真正的農民不會去賣,因為這是他吃飯的工具,只有炒作的人會賣,而想要務農的年輕人卻買不起。」農委會主委陳保基感嘆農舍問題的嚴重,卻也提到,「不用修法就能解決」。

「法律規定得很清楚,是地方政府執行上沒有做好。農委會沒有手腳,只能發號施令。」陳保基認為,無論是農舍興建的審查、還是事後的管理,「是不是農地農用,其實一看就知道了,但地方沒辦法直接戳破啦。」

陳保基說得沒錯,法律的確規定農舍的「起造人」規定是農民,但自從農地開放自由買賣,農舍「轉讓」的承受人並無身分限制,讓農舍的使用形態愈來愈多元。

陳保基表示,農委會未來將會監督縣市政府成立審查小組,並加強農舍稽查取締,更重要的是,要將農舍起造人定義清楚,移轉之承受人身分也會審查,應有實際務農之事實。

但「審查」承受人身分,與修法直接規定其必須為農民身分,還是有段差距。陳保基回答,現今農業的樣態很多,若這樣限制,會傷及無辜,「例如許多社會企業會買田來耕種。」

陳平軒則認為,不只農舍興建辦法必須定義清楚,還要回到最源頭,把農地還給農民,「政府從當初開放農地自有買賣就是個錯誤。」他提到,土地是珍稀資源,農地的用途是要生產糧食,來維持國家安全,「會利用農地從事農業生產的人,身分只有一種,就是農民。要維持農地始終做為農業使用,就只能讓農民擁有。」

「農地農用、農舍農用」的價值聽來簡單,利益問題卻盤根錯節。中央認為地方不作為、有心改革的地方政府卻因母法不修而綁手綁腳,這已經不單是違法不違法的層面,而是政治問題。農委會前主委彭作奎當年因為無法擋住《農發條例》修改而下台,如他所擔心,十五年後,農舍問題已氾濫到不可收拾。人民亡羊補牢的期盼直指中央,誰願意力圖改革,一肩扛起?〈完整內容請見新新聞 1469 期〉

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(文章來源:新新聞授權,原文標題:【社會事】農發條例十五載  農地流失回不去了,未經授權,不得轉載。)