【全球數位轉型浪潮政府如何跟上?】貼合社會文化需求,因地制宜打造台灣專有的 T-Road

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2017 年,全球頂尖顧問公司麥肯錫發布 研究報告 ,向台灣發出警告:「數位轉型是台灣當務之急,否則排名恐有落後之虞!」其中明確指出,「台灣若要再次點燃成長火種、奪回在世界經濟舞台的競爭地位,台灣就必須擁抱數位化」、「台灣今天的數位準備程度,距離能夠充分運用數位科技潛力的境界,還有相當可觀的落差」。麥肯錫台北分公司總經理章錦華亦指出:「唯有 企業 政府 擁抱數位,台灣才能產生所需的經濟成長,重拾其在世界舞台上的地位」。(註一)

關於 數位準備程度 ,就讓我們從「企業」和「政府」這兩個構面來看看。

就企業面來看,台灣在科技領域向來是大國,無論是科技產品的製造,或民間對數位科技的熟稔與普及,都位居全球領先地位,透過數位設備與平台提升便利性,在日常生活中早已司空見慣,台灣多數企業近幾年也已開始重視數位轉型,紛紛將數位化列為未來的首要營運策略。不過,麥肯錫的報告指出, 台灣的數位化發展程度不一,產業之間落差很大。 整體來看,台灣產業的數位準備程度,明顯落後其他先進經濟體。「 很顯然,台灣企業必須擁抱數位化,同時建立穩健的數位策略,才能與全球領先的企業競爭。」該報告做出這樣的建議。(註一)

至於政府的部分,麥肯錫則建議,「為了提供與民眾溝通的透明度及成效,台灣政府應該將內部作業自動化」,以進一步擴大對民服務的便利性與豐富性。「同時還應該建立 APP,讓政府可以提供更好的公共服務,讓民眾在使用政府服務時,享受到更好的使用者體驗。」最後,麥肯錫指出,「政府同時也必須善用資料分析技術來提高制定政策的效能。」(註一)

推動電子化政府,臺灣不遺餘力!

事實上,關於透過科技來提升民眾的使用者體驗,以及善用資料分析技術來提高制定政策的效能,前提都是要有完好的數位基礎建設,以做到資訊的串聯。國發會資訊管理處資通建設科王宗彥科長指出,臺灣早在 1998 年就推動「電子化政府」政策,長年投入相關的建置工作。時至今日,在不同的政府單位之間,有的是藉由拉設專線、有的則是藉由國發會(當時為研考會)的平台來進行資料交換,以提供各種便民的服務。

與此同時,臺灣電子化政府的評比,也逐步在國際上受到肯定。日本早稻田大學連續 14 年進行的世界各國電子化政府評比,臺灣名次顯見逐年提升,從 2014 年第 18 名(共 61 個經濟體)、2015 年第 17 名(共 63 個經濟體)、2016 年第 10 名(共 65 個經濟體)、2017 年第 10 名(共 65 個經濟體),到最近一次的 2018 年評比,奪得第 9 名的佳績(共 65 個經濟體)。(2019 年尚未公布,註二)

值得注意的是,臺灣在該次評比中,10 個主要指標裡面就有 5 項指標列於全球前 10 名,特別是「 推動數位政府的策略 」這個指標,臺灣因為有具體的第五階段數位政府推動計畫,並且強調政府系統整合、優化內部辦公,有明確的目標與推動策略,甚至與丹麥、新加坡並列第一。其他 4 項指標的排名則為「政府設立資訊長制度」(第 4 名)、「開放政府/開放資料」(第 4 名)、「電子公共參與」(第 9 名)、「新興資通訊技術應用」(第 10 名),與 2017 年相較,都有顯著進步。(註三)

近年來,為了更強化政府系統的整合,以提升更多的便民服務,不同政府機關之間所建立的資料交換專線越來越多,資料交換的次數也越來越頻繁。不過,王宗彥也指出,「這些專線或平台,並沒有統一的平台來進行控管,無論是安全性或效益,都有待提升。」因此,國發會經過縝密的評估後,在 2019 年著手推動一套具有統一標準規範與安全要求的資料交換傳輸機制,稱為「T-Road」,期待促成更多的政府公共服務。

X-Road 讓愛沙尼亞成為數位治理指標

談到 T-Road,熟悉全球數位治理者不難聯想到北歐國家愛沙尼亞有名的 X-Road。在全球的數位政府機制中,愛沙尼亞的 X-Road 是典範案例,台灣的 T-Road 也是由此獲得啟發。

對 X-Road 有深刻研究的中銀律師事務所馮昌國律師,點出兩套系統的差異。愛沙尼亞的 X-Road 與台灣的 T-Road,無論在歷史背景、科技基礎、系統架構、使用對象都截然不同,「因此雖然兩者都是政府的資料交換機制,但本質差異非常大。」

馮昌國進一步介紹 X-Road 的歷史背景。這套系統是在 1990 年開始籌設,那年愛沙尼亞宣布脫離蘇聯獨立,國家百廢待興,政府機能停擺,要在短期之內建立完善的制度讓國家運作可以立刻步上軌道的難度非常高,因此當時執政黨決定建立全球首套電子化機制,透過科技之力讓政府在最短時間內恢復運作。

愛沙尼亞原想委託大型 E 化系統廠商協助建立,當時電子化政府概念仍在起步中,所有軟硬體非常昂貴,當系統廠商開出接近天價的報價後,愛沙尼亞決定自己動手做,先從規模較小的系統建置,再逐漸擴展到各機關,後來民間單位只要申請,也可以成為資料的使用者之一,「現在 X-Road 幾乎無所不包,愛沙尼亞人民除了結婚、離婚和土地買賣之外,其他跟政府有關的事都可以在網路上完成。」

X-Road 的完整功能與智慧化政府的運行機制,讓愛沙尼亞成為全球數位治理的指標性案例,不少國家前往取經。國發會身為推動臺灣電子化政府的主責機構,也有參考與瞭解過他們的設計架構。不過王宗彥強調,T-Road 最後並未全面複製 X-Road 的做法,「主要是因為臺灣的狀況與愛沙尼亞完全不同,因此我們決定走自己的路。」

台灣背景大不同,T-Road 量身打造系統

從法制面來看,愛沙尼亞當時剛剛獨立,因此當時的政府從零開始,先訂立電子化政府的法條,修訂了《身分證件法》、《數位簽章法》、《個人資料保護法》、《公開資訊法》…… 等各種法規,層層節制政府的權力,再結合科技、道德等層面,逐步建立起 X-Road(註四)。此外,這套機制在設計時,就以透明、公開為前提,除了民間單位申請使用的資料都已去標籤化,使用的紀錄也會讓資料擁有者完整得知,「這些公開資訊讓所有人都能監督,資料被濫用的可能性也被降到最低。」

相較於 X-Road 的從零開始,T-Road 則是建構在既有基礎上。就如前文所述,台灣在 1998 年就已經開始推動電子化政府,之後各機關之間也開始架設專線,再加上中央機關、地方單位原有的各種電子化平台,T-Road 的軟硬體系統都必須透過各種設計來與原有的電子化平台介接。在法制面也是如此,安侯企業管理(KPMG)顧問服務部經理林軒宇指出,台灣的法制基礎非常深,《個人資料保護法》與《政府資訊公開法》早已施行多年,各政府機關與民間單位在運作時,也須遵守各自的作業工作要則,「這些基礎上的差異,讓 T-Road 只能因應台灣的國家與社會特色,另行設計架構。」

除了先天基礎有別外,兩國政府與民眾對個資隱私的重視程度也不同。王宗彥認為,臺灣人民對政府職權是很嚴格監督的,政府本身也將隱私與安全列為政策制定的前提,「因此,T-Road 現行不是採取如同 X-Road 那樣對外開放的 Internet 架構,而是限定於政府專屬的內部傳輸 VPN 網段。也就是說,資料不是直接放在 Internet 上任人取用。」

林軒宇也指出,T-Road 在資料的保存方式,也與 X-Road 不同。T-Road 是維持現在的做法,所有資料仍保存在原有的機關中,「T-Road 只是建立一套交換機制,讓這些資料可以被需要的單位取用。」

T-Road 層層節制,個資怎麼用看得見?

不僅機制不同,T-Road 在安全性方面也更嚴謹。林軒宇表示,T-Road 採用了全球最嚴苛個資隱私保護法 GDPR 中的 DPIA 機制,在此機制中,使用機關不僅需要民眾同意才能交換資料,而且資料的提供和收受雙方都會留下紀錄,以供日後查驗。

對於 T-Road 的規範,馮昌國認為台灣現行的《個人資料保護法》與《政府資訊公開法》,已足以「保障民眾個資」及「政府資訊公開,人民知的權利」,政府機關若有缺失,都可從這兩套法律中究責。至於是否針對 T-Road 制定專法,目前看到社會上有各種討論,他認為各方可以一起來評估需求,若真的有制定專法的必要,或可從頭開始制定新法,或可在現有法律裡面制定專章。

由於法制層面討論曠日費時,且有時產生不同論點之爭,國發會強調,將在現行法規規範下,採用新資通訊技術架構,強化資安措施,降低資安風險。

參考資料

註一:麥肯錫:數位轉型是台灣當務之急,否則排名恐有落後之虞
https://www.facebook.com/McKinseyTaiwan/posts/371679969932344/

註二:Waseda – IAC International Digital Government Rankings
https://iacio.org/wasada-iac-world-e-government-ranking/

註三:早稻田大學 2018 國際數位政府評比 臺灣排名全球第 9
https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=114AAE178CD95D4C&s=43839B667D658709

註四:愛沙尼亞數位政府介紹 by 蕭新晟
https://eid.hsiaoa.tw/estonian-x-road/

(本文提供合作夥伴轉載;首圖來源:Pixabay。)

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